ผู้บริหารทำไมอยู่นานไม่ได้

ทวี สุรฤทธิกุล

ทฤษฎีการบริหารกำเนิดจากการทำงานจริง ๆ ที่มุ่งให้การบริหารได้ผลดีและมี “คุณธรรม”

แม้ว่าพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จะไม่ได้ศึกษาเรื่องการบริหารมาโดยตรง แต่ถ้าท่านศึกษาประวัติศาสตร์มาบ้างก็คงจะรู้ได้ว่า ผู้ปกครองหลาย ๆ คน แม้จะเป็นคนดี บริหารงานบ้านเมืองเก่ง เป็นที่รักใคร่ของประชาชน แต่ถ้าอยู่ในอำนาจนั้น ๆ ก็อาจจะ “เสียคน” ได้โดยง่าย ซ้ำร้ายที่แย่กว่านั้นก็คืออาจจะส่งผลเสียต่อบ้านเมืองในหลาย ๆ เรื่องได้อีกด้วย

สมัยที่ผู้เขียนเรียนวิชาหลักการบริหารในระดับปริญญาตรี เมื่อ 40 กว่าปีที่แล้ว ได้ยินท่านอาจารย์ผู้สอนท่านเปรียบเทียบว่า “อำนาจก็เหมือนต้นโพธิ์ต้นไทร ต้นใหญ่ร่มเงาดี แต่รากลึกที่แผ่นซ่านไปกลับมีอันตรายยิ่งนัก” แล้วท่านก็อธิบายถึงแนวคิดนี้ในประเทศตะวันตกที่เริ่มจากยุคโรมัน ที่จักรพรรดิหลายพระองค์ต้องกลายเป็นทรราชย์เพราะอยู่ในอำนาจนานเกินไป จึงเกิดแนวคิดที่จะให้ที่ให้จักรพรรดิมีอำนาจจำกัด รวมทั้งที่ให้มีระบบ “กงสุล” คือชนชั้นนำที่สภาซีเนตแต่งตั้งให้มากำกับการใช้อำนาจร่วมกัน ที่สำคัญคือระยะเวลาของการมีอำนาจที่ไม่ควรนานเกินไป ซึ่งก็ได้ผลดีพอสมควร และถือเป็นต้นกำเนิดของการเมืองและการบริหารในแบบที่เป็นประชาธิปไตย

แนวคิดนี้ปรากฏชัดอยู่ในหลักการของประชาธิปไตย ที่ถือกำเนิดขึ้นในคริสต์ศตวรรษที่ 17 ที่ชัดเจนมากก็คือแนวคิดของจอห์น ล็อค เขากล่าวถึงการจำกัดอำนาจของผู้ปกครอง ว่าจะต้องเป็นอำนาจที่เกิดจากความยินยอมพร้อมใจของประชาชน ผู้ปกครองจะมีอำนาจเท่าที่ประชาชนมอบหมายให้ ในระยะเวลาที่จำกัด และประชาชนสามารถถอดถอนผู้ปกครองได้ อันเป็นที่มาของการกำหนดวาระของรัฐบาลคราวละ 4 ปี อันหมายถึงรอบของการเลือกตั้งคราวละ 4 ปีนั้นด้วย ที่ทั่วโลกก็ใช้มาตรฐานนี้อยู่ทั่วไป

ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 แนวคิดบริหารสมัยใหม่มีการพัฒนาขึ้นในสหรัฐอเมริกา โดยมีการนำเสนอประเด็นเกี่ยวกับวาระที่เหมาะสมในการดำรตำแหน่งของผู้บริหาร โดยพิจารณาจากต้นแบบทางการปกครองคือการอยู่ในอำนาจของประธานาธิบดี แล้วสรุปว่าน่าจะใช้แนวคิดเดียวกัน คือผู้บริหารไม่ควรที่จะอยู่ในตำแหน่งเกิน 2 วาระ ที่บังเอิญว่ามีวาระคราวละ 4 ปี จึงรวมเป็น 8 ปี ต่อมาแนวคิดนี้ก็แพร่หลายไปในการบริหารองค์การต่าง ๆ ทั่วโลก สำหรับประเทศไทยก็นับเป็นประเทศแรก ๆ ที่นำแนวคิดนี้มาใช้ในระบบการบริหารราชการ คือตั้งแต่ที่มีกฎหมายใหม่สำหรับข้าราชการพลเรือนใน พ.ศ. 2518 ที่ต่อมาก็มีผลกับกฎหมายของข้าราชการในส่วนอื่นทั้งทหารและตำรวจนั้นด้วย ส่วนในรัฐธรรมนูญก็เคยมีแนวคิดนี้อยู่ในกระบวนร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่ประชาชนได้เสนอความคิดเห็นให้บัญญัติไว้ ล่าสุดคือในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ที่กำลังมีปัญหาในการตีความโดยศาลรัฐธรรมนูญอยู่นี้

ผู้เขียนเคยนำแนวคิดนี้มาใช้ในการกำกับดูแล “ธรรมาภิบาล” ในมหาวิทยาลัยที่ผู้เขียนเคยทำงานอยู่มาครั้งหนึ่ง ใน พ.ศ. 2542 เพราะมองเห็นว่าผู้บริหารคืออธิการบดีอยู่ในตำแหน่งยาวนานเกินไป คือเขาเป็นอธิการมาเป็นสมัยที่ 2 และกำลังจะครบ 8 ปีใน พ.ศ. นั้น พวกเราเคลื่อนไหวอยู่ราว 6 เดือนเพื่อคัดค้านการต่ออายุในตำแหน่งไปเป็นสมัยที่ 3 อีก 4 ปี พวกเราจัดชุมนุมในมหาวิทยาลัยอย่างต่อเนื่องทุกสัปดาห์ และจัดหนักในวันที่มีการประชุมสภาวิชาการหรือสภามหาวิทยาลัย พวกเราหลายร้อยคนได้เดินขบวนไปทำเนียบรัฐบาลในสมัยนายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย รวมทั้งที่แบ่งกันไปบ้านกรรมการสภามหาวิทยาลัยเกือบทุกคน ทั้งหมดนั้นเพื่อไปมอบเอกสารและชี้แจงว่า ทำไม่ผู้บริหารไม่ควรที่จะอยู่ในตำแหน่งนานเกินไป โดยได้ให้ข้อมูลว่า การอยู่ในตำแหน่งนานเกินไปนั้นได้ส่งผลเสียต่อมหาวิทยาลัยเป็นอย่างมาก

ความจริงนั้นท่านอธิการบดีก็ไม่ได้มีผิดบาปหรือการทำชั่วอะไรมาก แต่การอยู่ในตำแหน่งที่นานมากของท่านได้ทำให้ลิ่วล้อบริวารคนอื่น ๆ “เหิมเกริม” และก่อการทุจริตขึ้นมากมาย เพราะตราบใดที่นายยังมีอำนาจปกป้องพวกเขาอยู่ พวกเขาก็ไม่กลัวว่าใครจะมาทำอะไรเขาได้ สิ่งนี้ได้สร้างความหวาดกลัวขึ้นในทางการบริหาร ทำให้ไม้มีใครกล้าคิดกล้าสู้ทำอะไร อันทำให้มหาวิทยาลัยต้องล้าหลังและกำลังล่มจม ที่สุดพวกเราได้ไปค้นหาข้อมูลการทุจริตต่าง ๆ พร้อมหลักฐานส่งให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน แต่ก่อนที่เรื่องจะสิ้นสุด อธิการบดีก็ชิงลาออกเพื่อหนีการตรวจสอบ แต่ก็ได้ทำให้ขวัญและกำลังใจของบุคลากรดีขึ้นได้ต่อมาอีกหลายปี

อย่างไรก็ตาม “เงาอุบาทว์” ในแบบที่เคยเกิดขึ้นเมื่อ 20 กว่าปีก่อน กำลังแผ่คลุมมหาวิทยาลัยแห่งนั้นอีกครั้ง ทีนี้เกิดขึ้นในระดับสูงกว่ากว่าอธิการบดี เพราะมีผู้กำกับนโยบายของมหาวิทยาลัยกระทำการ “ลุแก่อำนาจ” ฝ่าฝืนแนวปฏิบัติตามหลักธรรมาภิบาลในสถาบันอุดมศึกษา ที่ประกาศเมื่อ 20 ธันวาคม 2564 กล่าวถึงการอยู่ในตำแหน่งของนายกสภาและกรรมการสภามหาลัยว่าอยู่ได้เพียงวาระละ 4 ปี ไม่เกิน 2 วาระ คือไม่เกิน 8 ปี แต่ก็มีคนที่ฝ่าฝืนข้อกำหนดนี้มานานแล้ว โดยได้นำฉากเก่า ๆ ของความน่าพรั่นพรึงมาสู่มหาวิทยาลัย เพราะหลาย ๆ คนก็ได้รับผลจาก “ยุคมืด” ที่กำลังคืบคลานเข้ามาอีกครั้งนั้นแล้ว รวมถึงอนาคตของมหาวิทยาลัยที่พอจะรับรู้ได้บ้างแล้วว่า กำลังอยู่ในสถานการณ์ที่น่าเป็นห่วงอย่างยิ่ง

กลับไปที่ผู้บริหารระดับชาติ เช่นกรณีที่คนเกรงกลัว “ระบอบทักษิณ” เพราะการอยู่นานของผู้นำแบบนี้ก็ไม่ต่างอะไรกับการยกประเทศให้ “ทรราชย์ครองเมือง” ทำให้ผู้คนต้องลุกขึ้นมาต่อต้านครั้งแล้วครั้งเล่า ซึ่งในการเลือกตั้งที่คาดว่าน่าจะมีมาอีกในไม่นานนี้ ลิ่วล้อของระบอบทักษิณก็ประกาศแล้วว่า จะขอชนะเลือกตั้งแบบ “แลนสไลด์” ในขณะที่ลิ่วล้อของ “ระบอบประยุทธ์” ก็พยายามที่จะให้นายของตัวเองอยู่ในตำแหน่งให้นานที่สุด โดยอาจจะรู้ทั้งรู้แล้วว่ากำลังร่วมมือกันในการทำลายหลักการของ “คุณธรรมทางการบริหาร” ที่เขาสอนกันมาตั้งแต่ครั้งโบราณ ที่แม้แต่ในรัฐธรรมนูญที่นิติบริกรของตัวเองร่างขึ้นก็ยังกำหนดห้ามไว้

ครูอาจารย์ท่านพูดไว้แล้ว “ต้นโพธิ์ต้นไทร ต้นใหญ่ร่มเงาดี แต่รากมีอันตราย นกกาที่มาอาศัย คือตัวร้ายมาทำชั่วหากิน”