ทวี สุรฤทธิกุล
รัชกาลที่ 5 ไม่ได้ขัดขวางประชาธิปไตย ภายหลังจากที่คณะขุนนางได้ถวายคำกราบบังคมทูลฯ ที่เรียกว่า “คำกราบบังคมทูล ร.ศ. 103” พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงมีพระราชหัตเลขาตอบ มีใจความโดยสรุปว่า พระองค์ทรงตระหนักในอันตรายที่กล่าวมานั้น และไม่ต้องห่วงว่าพระองค์จะทรงขัดขวางในการที่จะเสียอำนาจซึ่งเรียกว่า “แอบโซลูด” เพราะเมื่อตอนที่พระองค์ทรงครองราชสมบัติใหม่ๆ ทรงไม่มีอำนาจอันใดเลย (ตอนพระชนม์ได้ 15 พรรษาและต้องมีสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์เป็นผู้สำเร็จราชการ) ในเวลาที่พระองค์มีอำนาจน้อยก็มีความลำบาก ครั้นมีอำนาจเต็มบริบูรณ์(ทรงครองราชย์ด้วยพระองค์เอง)ก็ยังมีความลำบาก
พระองค์พยายามคิดปรับเปลี่ยนการบริหารราชการแผ่นดินมาตลอด 17 ปีที่ขึ้นครองราชย์ (ทรงครองราชย์ใน พ.ศ. 2410 และใน พ.ศ. 2417 หรือ ร.ศ. 103 คือปีที่คณะขุนนางฯได้มีคำกราบบังคมทูลฯ พร้อมกับที่มีพระราชหัตถเลขาตอบในปีเดียวกันนั้น) “ไม่ได้เป็นพระเจ้าแผ่นดินที่เหมือนคางคกในกะลาครอบ หรืออยู่เฉยๆ ไม่ได้ทำอะไรเลย” และในปีที่ทรงครองราชย์อย่างสมบูรณ์ใน พ.ศ. 2415 ก็ได้ทรงให้มี “เสนาบดี” และจัดการบริหารเป็นรูปแบบกระทรวงต่างๆ แล้ว ในเวลานี้ (พ.ศ. 2517)จำเป็นจะต้องมี “คอนเวอนเมนต์รีฟอร์ม” (Government Reform) หมายถึงให้พนักงานราชการในทุกๆ กรมทำการให้ได้เต็มที่ ให้ได้ประชุมปรึกษากัน ติดต่อกันง่ายและเร็ว ทั้งยังมีพระราชประสงค์ให้หาผู้ทำกฎหมายและที่ปรึกษากฎหมาย ซึ่งทั้งสองประการนี้ต้องให้ได้สำเร็จก่อน การอื่นๆ จึงจะสำเร็จตลอด
ในการปรับเปลี่ยนการบริหารประเทศใน พ.ศ. 2417 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงจัดให้มี “สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน” (Council of State) กับ “สภาที่ปรึกษาในพระองค์” (Privy Council) โดยมีพระราชดำริว่า “ราชการบ้านเมืองที่จะเกิดขึ้นและที่คั่งค้างมาแต่แผ่นดินเดิมนั้น ไม่สามารถที่จะทรงจัดการให้สำเร็จโดยลำพังพระองค์เอง ถ้ามีผู้ช่วยกันคิดหลายปัญญาแล้ว การที่รกร้างมาแต่เดิมก็จะปลดเปลื้องไปทีละน้อยๆ ความดีความเจริญก็จะบังเกิดแก่บ้านเมือง”
สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีสมาชิกเป็นผู้มีบรรดาศักดิ์ชั้นเจ้าพระยา 12 นาย ทำหน้าที่ประชุมปรึกษาข้อราชการและออกพระราชกำหนดกฎหมายตามพระบรมราชโองการ หรืออาจจะกราบบังคมทูลเสนอความคิดเห็นในการออกกฎหมายใหม่ ส่วนสภาที่ปรึกษาในพระองค์จะมีสมาชิกเป็นพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการผู้ใหญ่ระดับต่างๆ มี 49 นาย ทำหน้าที่ถวายคำปรึกษาข้อราชการ และเสนอความคิดเห็นต่างๆ ที่อาจนำไปอภิปรายในสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน อย่างไรสภาทั้งสองนี้ก็ไม่ประสบความสำเร็จ ถึงขั้นที่เรียกว่า “ไม่มีผลงานใดๆ” เนื่องจากสมาชิกทั้งสองสภาไม่ค่อยมีความคิดเห็นตามที่ควร ที่มีนักประวัติศาสตร์วิเคราะห์ว่าอาจจะเป็นเพราะท่านเหล่านั้นขาดความรู้ความสามารถ หรือขาดความกล้าที่จะถวายความคิดเห็นในลักษณะที่คนไทยไม่เคยปฏิบัติกับพระเจ้าอยู่หัวมาก่อน
มีเกร็ดเล็กๆ ในวิกีพีเดีย(http://th.wikipedia.org/wiki/ความเคลื่อนไหวสู่การปฏิวัติสยาม)อ้างว่า ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวนี้น่าจะเคยมีการร่างรัฐธรรมนูญมาแล้ว เพียงแต่ว่าไม่ใช่รัฐธรรมนูญแบบเต็มทั้งฉบับ แต่เป็นการแก้เฉพาะส่วนของพระราชประเพณีในการบริหาราชการที่มีมาแต่เดิม นั่นก็คือกฎหมายที่ชื่อว่า “ร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม” ที่ร่างขึ้นใน พ.ศ. 2432 (ภายหลังที่คณะขุนนางฯได้มีคำกราบบังคมทูลฯใน พ.ศ. 2417 ต่อมาอีก 15 ปี) ซึ่งผู้ร่างคือสมเด็จกรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศ มีจำนวน 20 มาตรา เนื้อหาหลักๆ คือ กำหนดโครงสร้างของพระราชอำนาจบางส่วน (ในร่างฯเรียกว่า “ราชสดมภ์” โดยสดมภ์มีความหมายตามพจนานุกรมว่า “เสา หรือหลัก” ซึ่งคงจะหมายถึงส่วนที่มาค้ำจุนพระราชอำนาจ) ส่วนแรกคือให้มี “รัฐมนตรีสภา หรือลูกขุน ณ ศาลหลวง” คือผู้ที่ทรงเลือกสรรให้คิดร่างกฎหมาย และคอบระวังไม่ให้เสนาบดีสภาทำผิดพระราชกำหนดกฎหมาย และอีกส่วนหนึ่งก็คือ “เสนาบดีสภา หรือลูกขุน ณ ศาลา” คือผู้ที่ทรงเลือกสรรไว้ทำนุบำรุงแผ่นดินตามพระบรมราโชบายและตามพระราชกำหนดกฎหมาย และในส่วนสุดท้ายยังกล่าวถึงเรื่องการสืบราชสันตติวงศ์ ผู้รั้งราชการ ระเบียบการประชุม และการวินิจฉัยตกลง คือการแก้ไขในส่วนของพระราชอำนาจนั่นเอง
จะเห็นว่า “รัฐมนตรี” ในสมัยรัชกาลที่ 5 มีความหมายใกล้เคียงกับ “กรรมการกฤษฎีกา” ในสมัยปัจจุบัน คือเป็นที่ปรึกษากฎหมายและจัดทำร่างกฤฎหมายของผู้ปกครองประเทศ ซึ่งในสมัยก่อนคือพระเจ้าแผ่นดิน ส่วนในสมัยปัจจุบันคือรัฐบาล ส่วน “เสนาบดี” ในเวลานั้นนั้นกลับมีความหมายตรงกันกับคำว่ารัฐมนตรีในทุกวันนี้ คือเป็นผู้บริหารประเทศตามที่ผู้มีอำนาจมอบหมาย แต่ที่น่าสนใจก็คือเป็นระบบการ “ตรวจสอบและถ่วงดุล” ซึ่งตรงกันกับหลักการของระบอบประชาธิปไตย ที่ผู้ปกครอง(พระมหากษัตริย์) ฝ่ายบริหาร(เสนาบดีสภา) และที่ปรึกษากฎหมาย(รัฐมนตรีสภา) สามารถเสนอแนะและท้วงติงกันและกันได้
ผู้เขียนขอยืนยันว่าปัญหาการเปลี่ยนแปลงการปกครองของไทยในสมัยรัชกาล ๕ บุคคลที่ปัญหาไม่ใช่องค์พระมหากษัตริย์ แต่เป็นชนชั้นปกครองอื่นๆ ในยุคนั้นนั่นเอง นั่นก็คือพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการผู้ใหญ่ทั้งหลาย ดังที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงกล่าวถึงเรื่องนี้ไว้ในพระราชนิพนธ์เรื่อง “พระบรมราชาธิบายว่าด้วยความสามัคคี แก้ความในคาถาที่มีในอามแผ่นดิน” ที่ทรงพระราชนิพนธ์ขึ้นใน พ.ศ. ๒๔๔๖ อันเป็นช่วงท้ายๆ ในแผ่นดินของพระองค์ ที่อาจจะเรียกได้ว่า “ทรงท้อพระทัย” ในความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสู่ความเป็นสมัยใหม่นั้นอยู่พอสมควร แต่กระนั้นก็ยังทรงมีความหวังคือทรงมุ่งหวังที่จะให้คนรุ่นต่อไป โดยเฉพาะพระราชโอรสของพระองค์ คือเจ้าฟ้ามหาวชิราวุธ สยามมกุฏราชกุมาร ได้สืบสานพระราชปณิธานที่ทรงวางแนวทางไว้นี้ต่อไป ต้นประชาธิปไตยของไทยได้เริ่มเพาะเมล็ดแล้ว!