มื่อวันที่ 3 เมษายน 2560 เว็บไชต์ราชกิจนุเษกษา ได้เผยแพร่หมายกำหนดการ พระราชพิธีประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ลงวันที่ 1 เมษายน 2560 ความว่า สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้กำหนดการพระราชพิธีประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ในวันที่ 6 เมษายน 2560

รวดเร็วทันใจคนเฝ้ารอ

ในรอบเดือนที่ผ่านมาบรรดาสมาคม ชมรม สมาพันธ์องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ระดมสรรพกำลังกันจัดสัมมนาเชิงวิชาการเกี่ยวกับ “การปฏิรูปท้องถิ่น” กันหลายองค์กร แม้ว่าประเด็นการสัมมนาในบางเรื่องจะยังไม่ยุติเพราะมีข้อโต้แย้งและข้อเสนอใหม่สอดแทรกมาเป็นระยะก็ตาม แต่ที่นับว่าประสบผลสำเร็จมากเวทีหนึ่งก็คือ การสัมมนาเชิงวิชาการโดย สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย เรื่อง “ยุทธศาสตร์ชาติและทิศทางการขับเคลื่อนการปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” วันที่ 21– 24 มีนาคม 2560 ณ โรงแรมมิราเคิล แกรนด์ คอนเวนชั่น หลักสี่ กรุงเทพมหานคร ด้วยมีผู้ทรงคุณวุฒิตัวจริงเสียงจริงจากผู้ที่อยู่ในแวดวง “การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น” มาร่วมบรรยายปาฐกถากันครบทีม

แม้ว่าในห้วงระยะเวลานี้จะเป็นช่วงเตรียมการปฏิรูป หรือ “ช่วงของการเปลี่ยนผ่าน” (Transition Period) ก็ตาม เพราะในท่ามกลางสถานการณ์ที่ไม่แน่นอน กฎหมายการปฏิรูปต่าง ๆ อาจมีการเปลี่ยนแปลง หรือ ชะงักงัน รอเวลากันไปอีกนานเท่าใด ก็ยังไม่มีคำตอบชัดเจน เพราะ “สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ” (สปท.) มีเรื่องเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการถึง 27 เรื่อง และแล้วหลายฝ่ายก็โล่งอกเมื่อมีกำหนดการพระราชพิธีประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ในวันที่ 6 เมษายน 2560

ตามไทม์ไลน์เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในปี 2561 (เบื้องต้น) สรุปดังนี้

6 เมษายน 2560 รัฐธรรมนูญบังคับใช้
พฤศจิกายน 2560 ร่างกฎหมายลูกภายใน 240 วัน
มกราคม 2561 สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาใน 60 วัน
เมษายน 2561 ทูลเกล้าฯ กฎหมายลูกภายใน 90 วัน
กันยายน 2561 จัดเลือกตั้งภายใน 150 วัน

“ยุทธศาสตร์ชาติ” ถือเป็นเป้าหมาย

รัฐบาลนี้มี 3 ภารกิจสำคัญ คือ (1) การปฏิรูปทุกด้าน (2) ทำงานตามยุทธศาสตร์ชาติ และ (3) การสร้างความสามัคคีปรองดอง เพื่อการแก้วิกฤติที่เกิดขึ้น ให้การพัฒนาประเทศโดยเฉพาะท้องถิ่นได้มีส่วนสำคัญในการปฏิรูปที่เป็นรูปธรรมปราศจากการทุจริตคอรัปชันตามรัฐธรรมนูญ โดยมี “ร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติ” เป็นแม่บทหลักในการกำหนดนโยบาย ทิศทาง และแผนพัฒนาการขับเคลื่อนประเทศด้านต่าง ๆ เป็นกลไกใหม่ในรัฐธรรมนูญตามมาตรา 65 โดยกำหนดให้จัดทำกฎหมายเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ชาติ ภายใน 120 วัน และจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้เสร็จภายใน 1 ปี นี่คือ “หัวใจ” ของการปฏิรูป เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีกลไกช่วยแก้ปัญหาชาติได้

เรื่องปรองดองสำคัญมาก

หลังรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รัฐบาลต้องเสนอร่างพ.ร.บ.ปฏิรูป อย่างน้อย 7 ด้าน อาทิ การเมือง ระเบียบราชการ กฎหมาย กระบวนการยุติธรรม การศึกษา อื่นๆ และ ร่างพ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี งานเบื้องต้น 6 ด้าน คือ (1) ความมั่นคง (2) ศักยภาพในการแข่งขันกับต่างประเทศ (3) การพัฒนากำลังคน (4) พัฒนาคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม (5) ลดความเหลื่อมล้ำ และ (6) กฎระเบียบราชการ โดยประกาศใช้ภายใน 4 เดือน และต้องออกกฎหมายลูก 10 ฉบับ ในจำนวนนี้ต้องออกมา 4 ฉบับก่อน เช่น กฎหมายเลือกตั้ง เป็นต้น จากนั้น สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ก็จะสิ้นสุดการทำงาน

คณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบการปฏิรูปประเทศยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง หรือคำย่อว่า “ป.ย.ป.” ตามความในมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 มีจุดประสงค์เพื่อสร้างความสามัคคีปรองดอง และการขับเคลื่อนปฏิรูปประเทศ เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และแผนต่างๆ ตามนโยบายคณะรัฐมนตรี และ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ให้ดำเนินต่อไปด้วยความรวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ ประกอบด้วย ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรี เป็นประธาน และรองนายกรัฐมนตรี, รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี, รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นกรรมการ มี 4 คณะกรรมการ คือ (1) คณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินเชิงยุทธศาสตร์ (2) คณะกรรมการเตรียมการปฏิรูปประเทศ (3) คณะกรรมการเตรียมการยุทธศาสตร์ชาติ (4) คณะกรรมการเตรียมการเพื่อสร้างความสามัคคีปรองดอง

แล้วเรื่องท้องถิ่นล่ะ

ในภาพรวมของการปฏิรูปประเทศที่คนท้องถิ่นเฝ้ารอมายาวนานก็คือ “การปฏิรูปท้องถิ่น” ซึ่งปัจจุบันยังมีกฎหมายค้างคาอยู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่สำคัญคือ (1) ประมวลกฎหมายท้องถิ่น และ ร่าง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายท้องถิ่น และ (2) ร่าง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ....

นอกจากนี้มีกระแสข่าวว่า อาจให้มีการจัดการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นก่อน เพื่อให้ต่อไปนักการเมืองจะไม่สามารถไปครอบงำการเลือกตั้งท้องถิ่นได้ แต่อย่างไรก็ตาม การจะจัดให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น (สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น หรือ สถ.ผถ.) ได้นั้น กฎหมายท้องถิ่นคือ “ประมวลกฎหมายท้องถิ่น” จะต้องเสร็จเรียบร้อยเสียก่อน โดยเฉพาะรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่มี 2 รูปแบบทั่วไป ได้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับบน (Upper tier) คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับปฏิบัติการ (Lower tier) คือ เทศบาล

ประเด็นปัญหาก็คือ เมื่อใดจะมีการเปลี่ยนรูปแบบ อปท. องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ให้เป็น รูปแบบ “เทศบาลตำบล” ตามนัยร่าง มาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายท้องถิ่น พ.ศ.... หลังจากนั้นจึงจะมีการ “ควบรวม” หรือ “ไม่ควบรวม” อปท. ตามหลักเกณฑ์ และเงื่อนไข พร้อมมีการประชาคมท้องถิ่นยินยอม

ประเด็นอื่นที่นอกเหนือจากนี้ที่สำคัญ 2 เรื่องได้แก่ (1) เรื่อง “หน่วยงานหรือองค์กรที่ควบคุมกำกับดูแล อปท. ตามโครงสร้างเดิม คือ กระทรวงมหาดไทย และคณะกรรมการกระจายอำนาจ ที่แยกส่วนกัน ไม่เป็นเอกภาพ มีผู้พยายามหยิบยกเรื่อง “คณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ” ขึ้นมาเสนอ ซึ่งอาจไม่ได้รับการตอบรับจากกระทรวงมหาดไทย (2) เรื่อง “การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น” ที่ยืดเยื้อมีปัญหาในการบริหารจัดการ เนื่องจากโครงการเดิมตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้ผูกปมสร้างปัญหาเชิงบริหารงานไว้มาก

การควบรวม อปท.ที่หลายฝ่ายเฝ้ารอคอย

สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ชูประเด็นว่าร่างกฎหมายดังกล่าวจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำและไม่กระทบการกระจายอำนาจแต่อย่างใด ต้องการให้ท้องถิ่นมีประสิทธิภาพในการบริหารงาน แต่โครงสร้างไม่เอื้ออำนวยในการหน้าที่ให้มีประสิทธิภาพ เพราะ ข้อมูลปี 2557 อปท.ที่อยู่ในเกณฑ์ควบรวมประมาณ 4,500 กว่าแห่ง จำนวนนี้เป็น อปท.ที่มีขนาดเล็กทั้งหมด มีรายได้น้อย ใน 4,500 แห่ง ทำให้มีโครงสร้างย่อมเหลื่อมล้ำเรื่องงบประมาณ แถมยังมีความเหลื่อมล้ำของประชากรอีกด้วย จึงเป็นสาเหตุแห่งการควบรวม อปท.

นี่คือประเด็นไฮไลท์ของท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นสนับสนุนเห็นด้วย หรือ ฝ่ายที่คัดค้านไม่เห็นด้วย แต่จากการประเมินสถานการณ์ เชื่อว่า มีผู้เห็นด้วยในการควบรวม อปท. ที่มากกว่าผู้คัดค้าน เพราะ การควบรวม อาจไม่จำเป็น หากราษฎรในพื้นที่ หรือ ประชาคมไม่ให้มีการควบรวม

ในประเด็นต่าง ๆ เหล่านี้ยังมีกระแสออกมาเป็นละลอก อาทิ รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่ สมาพันธ์ปลัด อบต. และ สมาพันธ์ปลัดเทศบาลเสนอให้เป็นแบบ กรุงเทพมหานคร คือ หนึ่งอำเภอหนึ่ง อปท. ผู้สนใจเกี่ยวข้องต้องติดตามอย่างไม่ลดละ

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย