ท่ามกลางกระแสข่าวลือท้องถิ่นแบบตื่นตระหนก บ้างก็ว่าทำให้เกิดความเสียหาย ลือกันไปทำไม เป็นเรื่องไม่จริง เป็นเรื่องลวงโลก ประหนึ่งว่าบ้านนี้เมืองนี้ช่างสับสนยิ่งนักมีข่าวรั่ว ข่าวลวง ข่าวหลอก แม้ว่าจะมีเรื่องเล่ามากมาย ไม่รู้จบ แต่จะพยายามจับกระแส แบบฟังให้ได้ศัพท์ เพราะเรื่องท้องถิ่นสำคัญที่ยังไม่ได้ข้อยุติพัวพันกันอยู่สักสองสามเรื่องเท่านั้น

ประเด็นการควบรวม การยกฐานะ อบต. ข่าวเลือกตั้งท้องถิ่นสับสน
จู่ๆ มีประเด็นถกเถียงกันคอเป็นเอ็นว่า ไม่จริง ไม่มีมูล เป็นเรื่องโกหกว่า ท้องถิ่นจะมีการยุบ (ยกฐานะ) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ประมาณ 5,334 แห่ง เป็นเทศบาลตำบล และ มีการ “ควบรวม” เทศบาลที่มีขนาดเล็ก ๆ เหล่านั้นเข้าด้วย เพื่อให้เป็น “เทศบาลที่ใหญ่ขึ้น” ทั้งนี้ด้วยเหตุผลประการเดียวคือ “ประสิทธิภาพของ อปท. ในการจัดบริการสาธารณะ” เพราะข้อเท็จจริงมีว่า เรื่องการ “ปฏิรูปท้องถิ่น” นั้นได้รับการพิจารณาในตลอดเวลา 3 ปีที่ผ่านแล้วอย่างเข้มข้น โดยสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) แต่ปรากฏว่ากลับ “ไม่มีความชัดเจนคืบหน้า” จึงเป็นที่สงสัยกังขาของฝ่ายผู้มีส่วนได้เสียอีกฝ่าย ที่จ้องตั้งตาเฝ้ารอคอยฟังข่าวคราว หรือข้อสรุปในเรื่องนี้อยู่อย่างใจจดใจจ่อ

เมื่อวันที่ 25 สิงหาคม 2560 มีการนำและตีข่าวเผยแพร่ในกลุ่มไลน์ โซเชี่ยลเน็ตเวิร์คปลัด อปท. และในเวลาไล่เลี่ยกันก็เผยแพร่ลงข่าวในเวบไซต์ไปหลายแห่ง ซึ่งเป็น “ข่าวเก่าการยุบ อบต. การควรรวม อปท.” ที่เงียบหายมาตั้งแต่วันที่ 22 สิงหาคม 2559 นับแต่ “สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ” (สปท.) ได้มีมติเห็นด้วย 163 ไม่เห็นด้วยไม่มี งดออกเสียง 2 (เข้าประชุม 166) เรื่องนี้มีผู้ให้ความเห็นกันหลากหลาย บ้างก็ว่า ก่อนหน้านี้คงเป็น “การโยนหินใหญ่ถามทาง” พอกระแสออกมาไม่ค่อยดี ก็เลยปฏิเสธออกตัวว่าไม่เป็นความจริง อย่างไรก็ตาม บ้างก็ว่า “หากไม่ยุบ(อบต.) ตอนนี้แล้วจะไปรวมกันตอนไหนได้” เพราะต่อไปเมื่อมี ส.ส. แล้ว ใครจะกล้าเสนอยุบอีก บ้างก็ว่า “ช่วงนี้ คลื่นลมการเมืองท้องถิ่นสงบเพียงรอการกระเพื่อมทีหลัง” ซึ่งหมายถึงหลังการเลือกตั้งระดับชาติ เพราะผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่ายยังเดาใจไม่รู้ทางรัฐบาลหรือมหาดไทยว่าจะเอาอย่างไร

ฉะนั้นการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้งระดับชาติคงเป็นหมันไปแล้ว เพราะห้วงเวลาที่ร่นกระชั้นชิดเข้ามาเรื่อย ๆ แต่ ความชัดเจนแน่นอนของท้องถิ่นยังหาปรากฏไม่ ใยไม่ต้องไปคิดถึงการควบรวม อปท. เลย เอาแค่ว่า จะปรับโครงสร้างหน้าที่ อปท. แบบใดหรือระดับใดบ้าง ก็ยังไม่มีข้อยุติ แถมมีการต่อรองกันในระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียต่าง ๆ อีก จึงยังไม่มีข้อสรุปชัดเจน การปล่อยข่าวยุบรวม อปท. ที่เป็นข่าวเก่าของ สปท. นี้ อาจมาจากเพจโฆษณา หรือ ใครเขาต้องการทดสอบกระแสบางอย่างในเรื่องนี้ก็ได้

แม้ข่าวลือดังกล่าว ไม่เป็นความจริง เป็นเพียงข่าวหลอก (Click Bait) เป็นข้อมูลเก่า เพราะข้อเท็จจริงปัจจุบันการตรา(ร่าง)กฎหมายท้องถิ่นยังไปไม่ถึงไหน สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สำนักงาน ก.ก.ถ.) ในสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ก็กำลังยกร่างกฎหมายไป ในขณะที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นก็ร่างกฎหมายของตนไป(ต่างหาก) อยู่เช่นกัน สำหรับร่างกฎหมายท้องถิ่นของ สปท. นั้น ก็ยังไม่ได้ถูกนำมาพิจารณา ฉะนั้นน้ำหนักการปฏิรูปท้องถิ่นจึงไปกันคนละทาง แต่เชื่อว่า “น้ำหนัก” จะอยู่ที่กระทรวงมหาดไทยเป็นหลัก โดยคาดว่าอย่างเร็วที่สุดภายในปีนี้น่าจะได้เห็น ซึ่งความเห็นนี้สอดคล้องว่าต้องรอให้งานพระราชพิธีที่สำคัญ 2 งานให้แล้วเสร็จก่อนตามที่ท่านนายกรัฐมนตรีได้กล่าวไว้

สรุปจึงไม่มีการยุบ ควบรวม หรือตรากฎหมายที่เกี่ยวกับท้องถิ่น หรือการกระจายอำนาจ เพราะกำลังดำเนินการร่างอยู่ ใน สนช. โดยชูประเด็นรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 249 ว่าต้องฟังเสียงประชาชนและผู้เกี่ยวข้องให้รอบด้านเสียก่อน

เก่าๆ เท้าความหลังกระจายอำนาจ
ตามปกติการร่างกฎหมายที่ใช้บริหารราชการหรือบริการสาธารณะ ระดับ พระราชบัญญัติ (พรบ.) นั้น คณะรัฐมนตรี (ครม.) ต้องเห็นชอบก่อนเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ฉะนั้น บรรดากฎหมาย ที่ สปท. ร่างไว้แล้ว ก็ต้องเสนอ ครม.ให้ความเห็นชอบหรือแก้ไขก่อนส่วน ครม. จะมอบให้ใครพิจารณากลั่นกรองก็ได้

เมื่อวันที่ 5 เมษายน 2560 คณะอนุกรรมการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อนุฯกระจายอำนาจท้องถิ่นฯ) ได้ค้านการควบรวม อบต. “แบบยกเข่ง” ในหลักการรวมอำนาจ ที่การบริหารปกครองท้องถิ่นต้องเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้นอย่างเป็นอิสระ ฉะนั้น เรื่องการเปลี่ยนแปลงสถานะท้องถิ่นจึงควรเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนเพราะหากมีการเปลี่ยนแปลงในท้องถิ่น จะส่งผลต่อการดำเนินงานสาธารณะและงานถ่ายโอน ที่คณะกรรมการการกระจายอำนาจฯ เคยได้วางกรอบไว้ก่อนหน้านี้

นอกจากนี้เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2560 ท่านวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ประธานการประชุมคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ครั้งที่ 9/2560 มีมติเห็นชอบ (ร่าง) แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 3) พ.ศ. .... และ (ร่าง) แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 3) ตามมติคณะอนุกรรมการเพื่อทบทวนและจัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 3) โดยให้นำข้อสังเกตและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯ ประกอบการพิจารณาดำเนินการก่อนเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณา และเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อทราบต่อไป ทั้งนี้ มอบหมายให้ฝ่ายเลขานุการฯ จัดทำโครงการเตรียมความพร้อมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อรองรับการถ่ายโอนภารกิจตาม (ร่าง) แผนการกระจายอำนาจฯ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. .... และแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับที่ 3)

ขั้นตอนข้างต้นสอดคล้องกับข่าวคนในท้องถิ่นที่เรียงหน้าออกมาให้ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐเมื่อวันที่ 5 กันยายน 2560 ได้แก่
(1) สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย อดีตอนุกรรมาธิการการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป และอดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ
(2) พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง นายกสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย
(3) คอซีย์ มามุ ประธานสมาพันธ์องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้

สรุปรวมความได้ว่า กฎหมายการควบรวมท้องถิ่น เพิ่งจะผ่านความเห็นชอบของ สปท. และคณะอนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป ซึ่งต้องใช้เวลาอีกนานพอสมควร ซึ่งหากต้องการใช้กฎหมายฉบับนี้แบบเร่งด่วนก็จะต้องออกเป็นพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) … คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เห็นด้วยกับเรื่องดังกล่าวและตีตกไปแล้ว เพราะเห็นว่าหลักใหญ่ๆของกฎหมายดังกล่าวที่ สปท.ส่งมานั้นขัด รัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 249 … ไม่เห็นด้วยกับการยุบรวมท้องถิ่นขนาดเล็ก หรือยุบ อบต.ขึ้นเป็นเทศบาลทั่วประเทศ หากยุบรวมแล้วไม่มีอะไรใหม่ๆเกิดขึ้น ยุบรวมแล้วก็ยังเหมือนเดิม ไม่มีการแก้ไขเรื่องอำนาจหน้าที่ แต่ถ้าจะยุบรวม ทำให้ท้องถิ่นมีขนาดใหญ่ขึ้น ก็จะต้องมีงบประมาณ มีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนในการที่จะสามารถทำงานให้บริการประชาชนได้ … “การแชร์ข่าวขยายวงกว้างออกไปโดยมิได้ตรวจสอบข้อเท็จจริง ก่อให้เกิดความเสียหาย” โดยส่งผลกระทบทำให้บาง อปท. ยุติการปฏิบัติงาน เนื่องจากผู้บริหารอปท.บางแห่ง ได้รับแจ้งอย่างไม่เป็นทางการ ให้หยุดปฏิบัติงาน ซึ่งการปฏิบัติงานต่อ จะมีผลทางกฎหมายในการไม่มีอำนาจและหน้าที่ นอกจากนี้ข้าราชการท้องถิ่น ในระดับต่างๆ มีความวิตกกังวล ในการควบรวมจนเป็นเหตุทำให้หยุดดำเนินการ ในการบริการประชาชน

อปท. มีแต่เรื่องโกง จริงหรือไม่
ขอตบท้ายเรื่องฮอต ๆ ของท้องถิ่น ตามที่ มานะ นิมิตมงคล เลขาธิการองค์การต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) ได้สรุปความเห็นเกี่ยวกับการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ไว้อย่างน่าสนใจ รวม 6 กรณี โดยดูจากพฤติกรรมและปัจจัยที่แตกต่างกัน ว่า “ไม่ใช่ทุกกรณีที่เป็นการคอร์รัปชัน” เพราะมีหลายเรื่องเป็นปัญหาเกี่ยวกับกฎหมาย การตีความและความสัมพันธ์กับหน่วยงานภายนอก อปท. แยกได้ดังนี้ (1) พฤติกรรมที่เป็นการคอร์รัปชันจริง (2) พฤติกรรมที่เป็นการทำผิดฐานประพฤติมิชอบหรือบกพร่องในการปฏิบัติหน้าที่ จากการไม่ปฏิบัติตามกฎ ระเบียบ หรือทำในสิ่งที่ไม่มีระเบียบรองรับ (ซึ่งเป็นปัญหาใหญ่มาก) (3) พฤติกรรมที่ถูกสอบสวนหรือตั้งข้อทักท้วง เหตุเพราะมีข้อขัดแย้งหรือ “มุมมองที่ต่างกัน” ในการตีความตามกฎหมายและอำนาจหน้าที่ ระหว่าง อปท. กับ สตง. เช่น การใช้จ่ายเกินความจำเป็น ไม่ประหยัด ไม่คุ้มค่า ไม่เหมาะสม ไม่มีอำนาจ ผิดวัตถุประสงค์ เป็นต้น (4) พฤติกรรมที่ “ผิดกฎหมายในทางเทคนิคหรือความไม่สมบูรณ์ของกระบวนการทางกฎหมาย” เช่น กรณีการถ่ายโอนภารกิจ/อำนาจหน้าที่/ทรัพยากรระหว่างหน่วยงานยังไม่สมบูรณ์ และ การทำงานซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นของรัฐหรือ อปท. ในพื้นที่ใกล้เคียง เป็นต้น (5) บางกรณีเป็นเพราะมาตรฐานการตีความที่ต่างกันของเจ้าหน้าที่ สตง. ในแต่ละพื้นที่ (6) พฤติกรรมที่อาจมีหรือไม่มีเจตนาหาผลประโยชน์ส่วนตัวก็ได้ เช่น กรณีผู้บริหาร อปท. ต้องวิ่งเต้น เพื่อของบสนับสนุนจากกระทรวง หรือกรณีที่ต้องพึ่งพาหรือทำงานร่วมกับหน่วยงานอื่น ที่มักมีการติดสินบนหรือมีค่าใช้จ่ายพิเศษจำนวนมาก

หรืออาจกล่าวโดยสรุปว่า อปท. มิได้มีพฤติกรรมหรือนิสัย (สันดาน) ในการทุจริตคอร์รัปชัน เพียงแต่การทำงานที่ตกอยู่ในภาวะแวดล้อมที่ไม่เป็นใจ ถูกบีบบังคับ ถูกกดดัน ด้วยสภาพแวดล้อมต่าง ๆ ในหลาย ๆ ช่องทาง โดยเฉพาะในฝ่ายประจำที่ต้องถูกกดดันอย่างหนักจากฝ่ายการเมืองในระหว่าง “ความถูกต้องกับความถูกใจ(คน)” บ้างก็ว่า พฤติกรรมทุจริตคอร์รัปชันอาจมีติดอยู่ในกมลสันดานมาก่อนบ้าง เพราะ การเมืองไทยยังอยู่ในระบบอุปถัมภ์ที่ต้องใช้เงินเป็นปัจจัยหลักในการหาเสียง เมื่อต้นทุนการหาเสียงของนักการเมืองท้องถิ่นสูง เรียกว่า เก้าอี้ที่ได้มามูลค่าสูงตัวละ 5-20 ล้าน การถอนต้นทุนกลับคืนย่อมอยู่ในวิสัย ส่วนการโอนความผิดชี้เป้าไปที่ฝ่ายข้าราชการประจำ ก็มีเหตุผลว่า เพราะข้าราชการประจำร้อยละ 70-90 มักทำตัวเป็น “ลูกมือรับใช้” ฝ่ายการเมืองเพื่อหวังผลตอบแทนในตำแหน่งหน้าที่ราชการ แต่ปรากฏว่าฝ่ายข้าราชการประจำส่วนใหญ่มิได้มีผลประโยชน์ดังเช่นฝ่ายการเมือง อาจทำให้การวิเคราะห์ตรงนี้หลงมุมหลงประเด็นไปก็ได้ เพราะข้าราชการท้องถิ่นส่วนใหญ่มิได้มีเงินเดือนที่สูง และมิได้มีผลประโยชน์สูงตามตำแหน่งหน้าที่แต่อย่างใด โดยเฉพาะการมีผลประโยชน์กับชาวบ้านที่มากกว่าราชการนั้น แทบเป็นไปได้ยาก แถมข้าราชการชั้นผู้น้อยยังมีความรู้สึกคิดว่า “ตนคือกระโถนตัวจริง” เพราะระบบราชการมีระเบียบแบบแผนการปฏิบัติ มีกรอบการทำงานที่เคร่งครัดรัดกุม ประกอบกับปัจจุบันราชการมีระบบการตรวจสอบการทำงานที่รัดกุมเข้มข้นมากขึ้น การมีข่าวให้ “ตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินของข้าราชการท้องถิ่นทุกคน” จึงไม่เป็นที่หวั่นวิตกแก่ข้าราชการท้องถิ่นแม้แต่น้อย โดยเฉพาะข้าราชการในระดับล่าง

ข่าวมั่วๆ แบบนี้ ยังพอมีหลงเหลืออยู่เป็นปกติวิสัยของคนท้องถิ่น ที่คนท้องถิ่นย่อมรู้ดีอยู่แก่ใจ การตื่นตระหนกตกใจจึงมิใช่วิสัยของคนท้องถิ่นที่ผ่านร้อนผ่านหนาว ผ่านกระแสกดดันต่าง ๆ มาอย่างต่อเนื่องยาวนาน การมาตรึกตรอง ทบทวน พินิจพิเคราะห์ “แบบร่วมด้วยช่วยกัน” น่าจะดีกว่านะ

เรื่อง: ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย

ข่าวท่ีเกี่ยวข้อง
ยุบ อบต. มีผลแล้วจริงหรือไม่