มาต่อตอนที่ 2 เอกสารการศึกษาส่วนบุคคลของสรณะ เทพเนาว์ หลักสูตรการพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้งระดับสูง (พตส.) รุ่นที่ 6 ประจำปี 2557 สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรื่อง “ยุทธศาสตร์การปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ศึกษาเฉพาะกรณี การควบรวมองค์กรบริหารท้องถิ่น ภายใต้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” (หมายถึงร่าง รธน. ที่ไม่ผ่าน สปช. ด้วยมติ 135 ต่อ 105 เมื่อวันที่ 6 กันยายน 2558)
ข้อเสนอแนะในการนำผลการศึกษาไปใช้
ข้อเสนอแนะในการนำผลการศึกษาไปใช้เพื่อตรวจสอบชี้นำ การแก้ไขปัญหาเบื้องต้นแก่ผู้เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะการตรากฎหมายลูกที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้การควบรวม อปท. สำเร็จลุล่วงอย่างมีประสิทธิภาพ ดังนี้
(1) จำนวนสมาชิกสภาอบต. ที่แตกต่างกันมากเพราะ จำนวนสมาชิกสภา อบต.ขึ้นกับจำนวนหมู่บ้านตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 หมู่บ้านละ 2 คน (ยกเว้นในกรณีที่มีจำนวนหมู่บ้านน้อย จะมีเกณฑ์พิเศษ) โดยมีการบริหารจัดการที่ มีปัญหาการยึดโยง “หมู่บ้าน” ของสมาชิกสภา อปท. ควรมีการจัดระบบให้เหมาะสม เนื่องจากหมู่บ้านในชุมชนเมือง และหมู่บ้านในชนบทมีความแตกต่างกัน
(2) ปัญหาการแบ่งแยกพื้นที่เดิมเป็นเขตเทศบาล (รวมสุขาภิบาลด้วย) โดยมิได้ยกพื้นที่ในเขตหมู่บ้านทั้งหมด (ไม่ยกเขตพื้นที่การปกครองหมู่บ้านทั้งหมู่บ้าน)
(3) ปัญหาเมืองอกแตก หรือพื้นที่ไข่แดงไข่ขาว เกิดจากการแยกเขตพื้นที่เขตเมืองออกจากเขตชนบทเพื่อยกฐานะเป็นเขตเทศบาล และเขตสุขาภิบาลตามข้อ (2) ทำให้เกิดปัญหาอีกประการหนึ่งที่ตามมาก็คือ อบต.บางแห่งที่ได้รับการยกฐานะมีพื้นที่เขตการปกครองที่ไม่ต่อเนื่องกัน
(4) สภาพพื้นที่ของ อบต. แตกต่างกันมาก กล่าวคือ มีพื้นที่เป็นพื้นที่ชนบท พื้นที่เมือง และพื้นที่ชนบทกึ่งเมืองกึ่งชนบท รวมถึงพื้นที่มีลักษณะพิเศษด้วย โดยไม่มีหลักเกณฑ์แยกแยะ และแบ่งแยกพื้นที่
(5) ตามหลักการปกครองท้องถิ่นกลุ่มประเทศอังกฤษ (Anglo-Saxon) จะมีการแบ่งแยกการปกครองท้องถิ่นออกจากกันอย่างชัดเจน ระหว่าง การปกครองท้องถิ่นในเขตเมือง และ การปกครองท้องถิ่นในเขตชนบท เพราะ ภารกิจหน้าที่ที่ค่อนข้างจะแตกต่างกันชัดเจนระหว่างชุมชนเมืองกันชุมชนชนบท
(6) ปัญหาสภาพพื้นที่ที่มีลักษณะพิเศษ ไม่ว่าในมิติของพื้นที่ มิติจำนวนประชากร มิติความเจริญของชุมชนเมือง มิติเรื่องของความยากง่ายในการเข้าพื้นที่ ฯลฯ เหล่านี้ล้วนเป็นปัญหาอุปสรรคในการควบรวม อปท. เป็นอย่างมาก เนื่องด้วยพื้นที่ อบต. ที่มีความหลากหลาย แตกต่างกันมาก อาทิ สภาพพื้นที่กว้างขวาง ห่างไกล ทุรกันดาร ฯลฯ หรือเขตพื้นที่ไม่ติดต่อ ต่อเนื่องกัน เป็นต้น
(7) ได้มีการออกหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ไว้นานแล้ว แต่การดำเนินการที่ผ่านมา อปท. ที่มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงเขตหรือรวม (รวมยุบรวม) หรือการรับรวมและแยกพื้นที่ แทบจะไม่สามารถเป็นไปได้ในทางปฏิบัติด้วยขั้นตอนที่ยุ่งยากผ่านการประชาคม และผ่านการพิจารณาขององค์กรทางการเมืองท้องถิ่น (สภาท้องถิ่น) ซึ่งอาจมีผลประโยชน์ทับซ้อนหรืออื่นใด ทำให้การดำเนินการไม่เป็นผล
(8) ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้มีการกำหนดหลักการไว้สองประการที่อาจมีผลกระทบต่อการควบรวม อปท. อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ คือ
(8.1) การกำหนดให้มีการออกกฎหมายให้จังหวัดที่มีความพร้อมเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่เต็มพื้นที่จังหวัดภายใน 1 ปี ซึ่งจะมีผลให้มีการยุบเลิกราชการบริหารส่วนภูมิภาคในจังหวัดนั้น และ
(8.2) การกำหนดให้มีองค์การบริหารภาคเป็นราชการบริหารส่วนกลางที่ตั้งอยู่ในภูมิภาค ฉะนั้น จึงต้องมีการจัดการเรื่องการควบรวม อปท. ที่มีประสิทธิภาพไว้ด้วย เพราะ อปท. ใหม่ที่เกิดขึ้นเต็มพื้นที่จังหวัดจะเป็น “ท้องถิ่นระดับบน” (Upper Tier) และ อปท.ในเขตพื้นที่จังหวัดทั้งหมดเป็น “ท้องถิ่นระดับล่าง” (Lower Tier) และ การบริหารราชการส่วนภูมิภาคเดิมก็กลายเป็น “การบริหารราชการส่วนกลางจำแลง” ไปในที่สุด ซึ่งตามหลักทฤษฎีแล้วในระยะยาว “การบริหารราชการส่วนกลางจำแลง” นั้นก็อาจสิ้นสภาพไปโดยปริยายด้วยบทบาทภารกิจอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นที่ขยายขอบเขตมากขึ้น
ข้อเสนอแนะในการศึกษาครั้งต่อไป ดังนี้
(1) ผลการศึกษาในครั้งนี้ มีข้อจำกัดหลายประการ ด้วยเป็นเรื่องใหม่ที่มีการหยิบยกขึ้นมาศึกษา เพราะก่อนหน้านั้นมีความพยายามหยิบยกมาศึกษาบ้าง แต่มักได้รับการต่อต้านทัดทานจากกลุ่มที่เสียประโยชน์ หรือได้รับผลกระทบ นอกจากนั้นยังมีข้อจำกัดต่าง ๆ ที่ไม่สามารถหยิบยกขึ้นมาพิจารณาได้
(2) ในการศึกษาครั้งต่อไปควรมีการศึกษาเพิ่มเติมในรายละเอียด เพื่อศึกษาถึงตัวแปรต่าง ๆ ที่เป็นอิสระปลีกย่อยอื่น เช่น ภารกิจการถ่ายโอน ภารกิจที่ อปท. จ้างเหมาเอกชน (Out Source) ภารกิจด้านบริการการแพทย์ การศึกษา ฯลฯ เป็นต้น
(3) ควรศึกษาแนวทางว่า อปท. รูปแบบทั่วไป สามารถพัฒนาไปสู่รูปแบบ “พิเศษ” ได้หรือไม่ เพียงใด เพราะ การศึกษาการควบรมครั้งนี้ มิได้ให้ มีการควบรวม อปท. หาก ลักษณะของ อปท. ไม่สามารถควบรวมได้ แต่ยกให้เป็น อปท. รูปแบบพิเศษได้
(4) หาเกณฑ์ชี้วัด (Index) อื่นที่เป็นตัวกำหนดเงื่อนไขการควบรวมจากสถานการณ์ เช่น ประเทศไทยจะเข้าสู่สถานการณ์ “สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์” (Aged Society) ในอีก 6 ปีข้างหน้า (2564) จะมีมากกว่า 13 ล้านคน หรือ 1 ใน 5 ของประชากร (ร้อยละ 20) ฉะนั้น ภารกิจ อปท. คนสังคมสูงวัยต้องเพิ่มมากขึ้น ในเรื่องรัฐสวัสดิการต่าง ๆ (Social Welfare & Social Security) หรือ ภารกิจอื่น เช่น การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ การส่งเสริมอาชีพ เศรษฐกิจ สินค้าชุมชน การท่องเที่ยว เป็นต้น
(5) ควรศึกษาว่าขนาดที่เหมาะสมมีความสัมพันธ์การการทุจริตของผู้บริหารท้องถิ่นหรือไม่
กระแสการควบรวม อปท. ส่งท้าย
นี่เป็นคำตอบบางส่วนจากรายงานการศึกษาเอกสารส่วนบุคคลนักศึกษา พตส. ของสรณะ เทพเนาว์ ในสถานการณ์ปัจจุบัน มีการถกเถียงด้วยการวิพากษ์วิจารณ์กับหลากหลาย ทั้งจากระแสความรู้สึกจากผู้ที่มีความรู้สึกว่าได้รับผลกระทบ อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่า ในท่ามกลางของการเปลี่ยนแปลงนั้น คงไม่มีใครไปห้ามกระแสที่คัดค้านท้วงติงได้ ขออย่างเดียวให้ท้วงติงอยู่บนผลประโยชน์ของประเทศชาติเป็นสำคัญ โดยไม่นึกถึงตนเองเป็นที่ตั้ง ไม่ว่าจะเป็น “ผู้มีส่วนได้เสีย” ฝ่ายใดก็ตาม ในท่ามกลางความเคลื่อนไหวมีประเด็นที่สำคัญ เพิ่มเติม ต่อจากตอนที่แล้ว
(1) แรกเริ่มมีกระแสข่าวความไม่เข้าใจของประชาชน กฤษฎา บุญราช ปลัดกระทรวงมหาดไทย ได้ออกมาชี้แจง ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สุดที่ มท 0890.2/ว 4815 ลงวันที่ 26 สิงหาคม 2559 เรื่อง ขอชี้แจงและทำความเข้าใจเกี่ยวกับการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สรุปว่า กฎหมายยกระดับ อบต.เป็นเทศบาล เป็นข้อเสนอของ สปท. ไม่ใช่ของ มท.หรือรัฐบาลแต่อย่างใด และหากเกิดขึ้นจริง ขั้นตอนก็ยังอีกยาว เพราะมีหลายขั้นตอน ได้แก่ ต้องส่งเรื่องไปยังคณะกรรมการ 3 ฝ่าย ซึ่งประกอบด้วย ครม. สนช. และ สปท. ให้พิจารณาร่วมกัน โดยการมาคุยกันให้ตกผลึกแล้วจึงเสนอ ครม.ให้พิจารณา ซึ่งหาก ครม.เห็นชอบก็ส่งเรื่องมาให้ส่วนราชการนั้นๆ โดยเรื่องนี้ก็จะส่งมาให้กระทรวงมหาดไทย ซึ่งกระทรวงมหาดไทยก็มีกรรมการร่างกฎหมายของกระทรวงที่จะเป็นผู้พิจารณา แล้วถ้ากระทรวงมหาดไทยเห็นด้วยก็เสนอร่าง พ.ร.บ.เข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)
(2) นายพิพัฒน์ ได้นำทีมสมาชิกสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย เข้าร่วมสัมมนากับ สนช. เมื่อวันที่ 5 กันยายน 2559 เห็นควรให้ หนึ่งตำบลหนึ่ง อปท.
(3) กรณีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (ยกฐานะอบต.) จำนวน 5,334 แห่ง เป็น “เทศบาลตำบล” ประชากรไม่ถึง 7,000 คน รายได้ต่ำกว่าปีละ 20 ล้านบาท และต้องควบรวมกัน นั้น มีกระแสข่าวจากฝ่ายประชาชนเสนอให้ยุบองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มากกว่า อบต. ซึ่งเป็นกลไกอำนาจรัฐที่ซ้ำซ้อนที่เป็นฐานคะแนนเสียงของพรรคการเมือง
(4) ล่าสุดสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย ได้มีข้อเสนอ “คัดค้านการควบรวม อปท.” โดยเห็นว่า ข้อเสนอการปฏิรูปด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้ให้ความเห็นชอบ เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2559 ไม่สามารถปฏิรูปเพื่อแก้ไขสภาพปัญหาของการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับการจัดบริการประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่เป็นเพียงการเพิ่มประสิทธิภาพด้านความสัมพันธ์ระหว่างกลไกการกำกับดูแลโดยกระทรวงมหาดไทยกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ในทางปฏิรูปท้องถิ่น ตามร่าง พรบ.ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวไม่เป็นการส่งเสริมการกระจายอำนาจให้กับประชาชนให้มีความสามารถในการจัดการตนเองได้
สรุปการตอบคำถามการควบรวม
มาถึง ณ เวลานี้คำตอบเรื่องการควบรวม อปท. ยังกระจัดกระจายอยู่เหมือนเดิม เพียงแต่มีขอบเขตของการวิพากษ์วิจารณ์ที่แคบลงและกระชับเข้า ดูเหมือนว่ามีความเห็นพ้องชัดเจนขึ้นบ้าง ในการปรับเปลี่ยนฐานะ อบต. และการเพิ่มประสิทธิภาพ อปท. เพียงแต่รอเวลาการดำเนินการตามกฎหมายเท่านั้นว่าจะสั้นหรืจะยาว แม้ตามโรดแมปเดิมของ สปท. จะวางแนวทางและระยะเวลาไว้ถึง 2 ปี ก็ตาม แต่เงื่อนไขเหล่านี้ “ไม่นิ่ง” เพราะ ภายใต้เงื่อนระยะเวลาที่จำกัดในการทำงานของ สปท. ที่จะหมดวาระลง ไม่ว่าจะเป็นเวลาเท่าใดภายในระยะเวลา 1 ปี หรือ 6 เดือน หรือ ... ตามรัฐธรรมนูญใหม่ บทเฉพาะกาล มาตรา 266 ประกอบมาตรา 259 ซึ่งชี้เป็นนัยว่า ภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ สปท. ต้องทำภารกิจให้แล้วเสร็จ
อย่างไรก็ตาม เสียงเรียกร้องที่ประสานกันอย่างคล้องจองจากผู้มีส่วนได้เสียทั้งหลายก็คือ เรียกร้องให้การปฏิรูปท้องถิ่น ต้องฟังเสียงจากประชาชนด้วย เพราะที่ผ่านมาดูเหมือนว่า เป็นการดำเนินการโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบ โดยเฉพาะกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่บอกว่าได้ทำดีที่สุดแล้ว ขอทำหน้าที่ร่างกฎหมายท้องถิ่นไปก่อนขอเวลาอีกไม่นาน ได้สิ้นสุดเวลาลงแล้ว ฉะนั้น ห้วงเวลาที่เหลืออยู่ “ภายในอายุของ สปท.” ควรให้ผู้มีส่วนได้เสียทุกท่านได้แสดงความคิดเห็น ซึ่งหวังเป็นอย่างยิ่งว่า “กฎหมายท้องถิ่นทุกฉบับ” คงจะได้ข้อมูลที่ตกผลึกที่ดีกว่าที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้ทำไว้
............
โดย สรณะ เทพเนาว์ ปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคาม
นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย
อนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป
ข่าวที่เกี่ยวข้อง
ยุทธศาสตร์การปฏิรูปท้องถิ่นโดยการควบรวม ตอนที่ 1
http://www.siamrath.co.th/n/2476