ปัญหามลพิษหมอกควันระหว่างประเทศ

บทความพิเศษ / ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น)

มีกฎหมายที่สำคัญอยู่ฉบับหนึ่ง คือ ร่างกฎหมายอากาศสะอาด ซึ่งกว่าจะตกผลึกมาเป็น ร่างพระราชบัญญัติ อากาศสะอาดได้นั้น มีการเสนอร่างกฎหมายฉบับนี้ไว้ถึง 7 ฉบับ นับว่าเป็นกฎหมายสำคัญที่คำนึงถึงสุขภาพอนามัยของคนไทยที่มีปัญหาในเรื่องฝุ่นพิษ หรือฝุ่นจิ๋ว PM2.5 ที่เกิดมานานกว่า 10 ปีแล้ว เป็นการผลักดันร่างกฎหมายขึ้นมาแก้ปัญหา เพื่อบริหารจัดการและควบคุมกิจกรรมที่ทำให้เกิดมลพิษทางอากาศในทุกมิติ สำหรับความเป็นมาของกฎหมายฉบับนี้ มีความเป็นมาที่น่าสนใจ ก่อนอื่นที่จะวิพากษ์นำเสนอร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาด ซึ่ง ณ ปัจจุบัน สภาผู้แทนราษฎรได้มีมติเป็นเอกฉันท์ 443 เสียง รับหลักการ(วาระที่ 1) แห่งร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาดแล้ว ตั้งแต่วันที่ 17 มกราคม 2567 และได้มีการแต่งตั้งกรรมาธิการจำนวน 39 คนพิจารณา โดยยึดร่างของคณะรัฐมนตรี โดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) เป็นหลัก มาเท้าความถึงกฎหมายฉบับนี้ ว่าจะมีความสำคัญ มีเป้าประสงค์ในการแก้ไขปัญหาได้อย่างไร โดยเฉพาะปัจจุบันเป็น “ปัญหาระหว่างประเทศ” ของชาติสมาชิกอาเซียน ในเรื่องฝุ่น PM2.5 (Particulate Matters) เนื่องจากเป็น “มลพิษหมอกควันที่ข้ามพรมแดน” (Transboundary Haze Pollution)

นับแต่อดีตมาถึงปัจจุบันโดยเฉพาะนับแต่ในระยะอันใกล้นี้ปัญหามลพิษปัญหาหมอกควันต่างๆ โดยเฉพาะปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กหรือ PM2.5 ที่มีขนาดอนุภาค 2.5 ไมครอน และแขวนลอยอยู่ในอากาศรวมกับไอน้ำ ควัน และก๊าซต่างๆ ไม่สามารถมองเห็นได้ด้วยตาเปล่า ซึ่งถือเป็นหนึ่งในปัญหาใหญ่ที่สำคัญมากในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มานานแล้ว มีการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับเรื่องฝุ่น PM2.5 นี้ มาตลอด รวมทั้งการศึกษาในเรื่องของข้อพิพาทเกี่ยวกับปัญหาพิพาทหมอกควันข้ามดินแดนในหลายประเทศอาเซียน อันเป็นปัญหาระหว่างประเทศ ที่นำมาสู่ปัญหาภายในประเทศ และในระดับท้องถิ่น โดยเฉพาะในเขตพื้นที่ชายแดน เขตติดต่อกับประเทศเพื่อนบ้าน ยกตัวอย่างเช่น แม้ไม่มีสถิติตัวเลขที่แน่นอน แต่มีการยอมรับกันจากข้อมูลภาพถ่ายดาวเทียมเกี่ยวกับ “จุดความร้อนและบริเวณพื้นที่เผาไหม้” (Hotspot & Burn Scar) ว่า หมอกควันที่เกิดขึ้นในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนของประเทศไทยส่วนหนึ่ง (จำนวนมาก) เป็นหมอกควันที่ข้ามแดนมาจากประเทศเพื่อนบ้าน เนื่องจากมีการทำการเกษตรปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในพื้นที่เพาะปลูกเป็นจำนวนมาก และมีการเผาหญ้าวัชพืชเพื่อทำการเกษตรด้วย

ดังนั้น เราจึงควรมาศึกษาต้นตอของปัญหาเหล่านี้ไว้ด้วย รากฐานปัญหาข้อพิพาทที่เกี่ยวกับมลพิษทางอากาศในอาเซียนที่นำมาสู่ปัญหาหมอกควันข้ามดินแดนนั้นแรกเริ่มนั้นมาจากเหตุการณ์ไฟป่าที่อินโดนีเซียและยังมีเหตุการณ์ไฟป่าเกิดขึ้นเป็นระยะหลังจากนั้นในหลายประเทศในอาเซียน จึงทำให้มีการพยายามแก้ไขปัญหาพิพาทดังกล่าวโดยการหาแนวทางความร่วมมือในการแก้ปัญหาจนนำไปสู่ข้อตกลงว่าด้วยมลพิษหมอกควันข้ามแดนอาเซียนในปี ค.ศ.2002 (พ.ศ.2545)

โดยข้อตกลงดังกล่าวมีผลเพื่อที่จะป้องกันและลดมลพิษหมอกควันจากไฟป่าโดยอาศัยความร่วมมือระดับภูมิภาค ระดับชาติรวมถึงประชาชนภายในประเทศโดยมีสาระสำคัญที่กล่าวถึงการเสริมสร้างความร่วมมือ ติดตามและตรวจสอบมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนอันเป็นผลจากการเผาป่า รวมถึงตั้งศูนย์ในการประสานงานและความร่วมมือทางเทคนิคและวิทยาศาสตร์ทั้งนี้ยังพยายามเปิดให้มีส่วนร่วมกันในทุกภาคส่วนเพื่อแก้ปัญหาอย่างเหมาะสมอีกด้วยซึ่งข้อตกลงนี้เป็นข้อตกลงที่ให้ความสำคัญกับความร่วมมือระดับระหว่างประเทศ

จากปัญหาเริ่มต้นที่ประเทศอินโดนีเซียดังกล่าวได้ส่งผลกระทบเป็นวงกว้างต่อหลายชาติอาเซียนไม่ว่าในประเทศฟิลิปปินส์ มาเลเซีย และในโซนภาคใต้ของไทย ถึงแม้จะมีการตั้งกรรมการ มีการจัดทำข้อตกลงว่าด้วยมลพิษหมอกควันข้ามแดนอาเซียน แต่เมื่อพิจารณาจากความเป็นจริงจะเห็นได้ว่าข้อตกลงว่าด้วยมลพิษข้ามแดนอาเซียนดังกล่าวก็ไม่สามารถที่จะแก้ไขปัญหาข้อพิพาทใดๆ ได้ โดยการศึกษาผ่าน “วิถีอาเซียน”  (ASEAN Way) ที่มีผลต่อข้อพิพาทผ่านกรณีพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่าง มาเลเซีย สิงคโปร์ และอินโดนีเซีย

วิถีอาเซียน  (ASEAN Way) คืออะไร

“ลักษณะวิถีอาเซียน” คือหลักคิด หลักปฏิบัติ การตัดสินใจเรื่องราวสำคัญๆ ของอาเซียน เป็นหลักการสำคัญที่ต้องศึกษาทำความเข้าใจอาเซียนอย่างเป็นระบบ โดยมีหลักยึดที่สอดคล้องกับความเป็นอาเซียน ทั้งหมด 10 ชาติ ได้แก่ กัมพูชา ไทย บรูไน พม่า ฟิลิปปินส์ มาเลเซีย ลาว เวียดนาม สิงคโปร์ และอินโดนีเซีย ไม่รวมประเทศรัฐสังเกตการณ์ 2 ชาติ ได้แก่ ปาปัวนิวกินี (1976) และ ติมอร์-เลสเต (2002) มีงานวิชาการศึกษาสรุปวิถีอาเชียน ที่เป็นเอกลักษณ์หลักคิดเบื้องต้นในการศึกษาทำความเข้าใจเรื่องราวของอาเซียนอย่างเป็นระบบอย่างมีหลักยึด ดังนี้

1.ไม่แทรกแซงกิจการภายใน (Non-interference) ปรากฏในกฎบัตรสมาคมแห่งประชาชาติเฉียงใต้ (ASEAN Charter) หรือธรรมนูญอาเซียน

2. การผูกพัน “อย่างหลวมๆ” เป็นข้อแตกต่างระหว่างอาเซียนกับสหภาพยุโรป (European Union : EU, 1992) เดิมคือ ประชาคมยุโรป (European Community : EC, 1967) อาเซียนร่วมมือกันด้วยกระบวนการสร้างความเข้าใจร่วมอย่างไม่เป็นทางการ ปราศจากข้อกฎบังคับทางกฎหมาย

3. การแทรกแซงอีกรูปแบบหนึ่ง แบบอาเซียน บางครั้งมีการแทรกแซงระหว่างกันแต่ด้วยบางวิธีการเท่านั้น เช่น พยายามควบคุมทางการเมืองระหว่างประเทศ กดดันภายใน เจรจาต่อรอง การพูดคุยและการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ ทางทั้งทางตรงทางลับ การแทรกแซงของอาเซียนจะกระทำโดยพยายามไม่โดดเดี่ยวหรือทำให้ชาติสมาชิกอับอายขายหน้า เช่น กรณีปัญหาโรฮิงญาในเมียนมา

4. ชาติสมาชิกรักษาผลประโยชน์แห่งชาติของตนสูงสุด เช่น กรณีการอ้างสิทธิ์เหนือหมู่เกาะปะการังสการ์โบโรห์ ระหว่างฟิลิปปินส์ กับจีน ทำให้ชาติอาเซียนบางส่วนไม่เห็นด้วย เกิดความขัดแย้งในที่ประชุม

5. การตัดสินใจของชาติสมาชิกไม่ขึ้นกับหลักเกณฑ์ที่แน่นอน ไม่ได้ดำเนินภายใต้สถาบันหรือกลไกที่มีหลักมีเกณฑ์ กระบวนการเจรจาของอาเซียน ปราศจากโครงสร้าง ไม่มีขั้นตอนนำสู่การตัดสินใจ

6. พยายามหาทางออกด้วยสันติวิธี ไม่เผชิญหน้า

เหตุการณ์ไฟป่าครั้งใหญ่ขึ้นที่ประเทศอินโดนีเซีย ปี ค.ศ. 2002

ไฟป่าที่เกิดปัญหามลพิษข้ามพรมแดนครั้งใหญ่เกิดในเกาะสุมาตราและเกาะบอร์เนียว เมื่อปี 202 จนนำมาสู่ไฟป่าครั้งใหญ่ ซึ่งอินโดนีเซียได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินภายในประเทศและมีการจับกุมผู้ต้องหาเกือบ 200 คนที่มีความเกี่ยวข้องกับสาเหตุไฟป่า จากเหตุการณ์ดังกล่าวทำให้ประเทศที่ตกอยู่ภายใต้ม่านหมอกมลพิษดังกล่าวเช่น สิงคโปร์ มาเลเซียที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากหมอกควันนี้ด้วย ส่วนสาเหตุที่ทำให้เกิดไฟป่าดังกล่าวมีการศึกษาแล้วพบว่าไฟป่าดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของ process การเผาป่าเพื่อตัดไม้ทำลายป่า ไฟถูกจุดในป่าฝนเขตร้อน หรือในป่าทุติยภูมิเพื่อล้างพื้นที่อาจมีการลักลอบเผาอย่างผิดกฎหมายซึ่งเป็นการเคลียร์พื้นที่เพื่อกำจัดพืชพรรณต่างๆ ออกไปไว้สำหรับสวนป่า โดยเฉพาะสวนปาล์มน้ำมัน

มีการศึกษาผลกระทบของเหตุการณ์ไฟป่าดังกล่าวโดยนักวิทยาศาสตร์จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดและโคลัมเบียพบว่า เหตุการณ์ในปี 2558 ทำให้มีผู้เสียชีวิตไปกว่า 100,000 คนทั่วภูมิภาคอาเซียน นำมาสู่การแสดงออกและวิพากษ์อย่างตรงไปตรงมาด้วยความไม่พอใจของประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์เพราะประชากรของทั้งสองประเทศต่างได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ไฟป่าดังกล่าวไม่ต่างกัน จนทำให้นาย yeo bee yin รัฐมนตรีกระทรวงสิ่งแวดล้อมกระทำการขัดกับวิถีอาเซียนกล่าวคือมีการออกมาวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาลอินโดนีเซียอย่างตรงไปตรงมาว่าล้มเหลวในการแก้ปัญหาไฟป่า เป็นความล้มเหลวของรัฐบาลกรุงจาการ์ตาในการป้องกันไฟป่าแต่ท้ายที่สุดทางรัฐมนตรีกระทรวงสิ่งแวดล้อมของอินโดนีเซีย siti Nurbaya Bakar ก็ได้ปฏิเสธถึงปัญหาหมอกควันข้ามแดนดังกล่าว ทั้งยังอ้างว่ามาเลเซียก็เป็นแหล่งผลิตมลพิษจากควันไฟเช่นกัน นาย yeo bee yin ในฐานะรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมมาเลเซียก็ได้แถลงตอบโต้ผ่านทาง facebook ว่า นาย Siti Nurbaya รัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมอินโดนีเซียไม่ควรปฏิเสธความรับผิดชอบต่อเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ต่อมานาย Masagos Zulkifli รัฐมนตรีกระทรวงสิ่งแวดล้อมสิงคโปร์ แถลงว่านี่คือเหตุผลว่าทำไมเราจึงต้องจริงจังกับการแก้ไขปัญหาและสร้างความร่วมมือเพื่อให้บรรลุเป้าหมายในการทำให้ภูมิภาคอาเซียนปลอดจากหมอกควันภายในปี 2563 (ภายใน 6 ปีนับตั้งแต่เกิดเหตุเพลิงไหม้ป่าที่อินโดนีเซีย)

ในการแก้ปัญหานั้นอินโดนีเซียได้ดำเนินการตามแผนระยะสั้นคือ การส่งนักดับเพลิงอาสาสมัครนับพันคนลงไปในพื้นที่เกิดเหตุที่ท้องที่เกาะสุมาตราและกาลิมันตัน โดยทางรัฐบาลได้ส่งเฮลิคอปเตอร์ไปทิ้งระเบิดน้ำเพื่อดับไฟในกาลิมันตันด้วย ถึงแม้อินโดนีเซียจะไม่ได้ชดใช้ค่าเสียหายประการใดๆ แก่มาเลเซียและสิงคโปร์ แต่จากเหตุการณ์ดังกล่าวทำให้เกิดการสร้างกลไกความร่วมมือระหว่างชาติสมาชิกภายในภูมิภาคนี้ขึ้น อันได้แก่ “ข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน ค.ศ.2002” (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution) ซึ่งชาติสมาชิกอาเซียนทุกประเทศได้เข้าร่วมลงนามครบทั้ง 10 ชาติโดยข้อตกลงฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกัน ลด และติดตามตรวจสอบมลพิษหมอกควันที่มาจากไฟภาคพื้นดินหรือไฟป่าที่อาศัยความร่วมมือในระดับภูมิภาคและในระดับประเทศ เพื่อนำข้อมูลในแต่ละประเทศมาวิเคราะห์ถึงสาเหตุลักษณะของปัญหาหมอกควัน และผลกระทบที่เกิดขึ้นเกี่ยวเนื่องกับปัญหาไฟป่าของชาติสมาชิกทุกชาติ โดยได้นำนโยบายวิธีปฏิบัติและเทคโนโลยีที่เป็นผลดีต่อสิ่งแวดล้อมมาใช้ ทั้งนี้ในข้อตกลงดังกล่าวยังมีการจัดให้มีการร่วมมือกันในการจัดการปัญหาหมอกควันข้ามแดนโดยมีข้อตกลงความร่วมมือในการจัดการป่าพรุอย่างยั่งยืนด้วย ซึ่งมีเป้าหมายและตัวชี้วัดที่จะลดจุดความร้อนและหมอกควันในภูมิภาคอาเซียนให้หมดไป

ถึงแม้จะมีกลไกตามข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนจากเหตุไฟป่าที่อินโดนีเซียก็ตาม แต่ปัญหาหมอกควันปัญหามลพิษก็ยังไม่ได้หมดไปเนื่องจากกลไกการแก้ไขปัญหาและการป้องกันปัญหามลพิษข้ามแดนของอาเซียนไม่มีข้อผูกมัดใดให้ชาติสมาชิกต้องปฏิบัติตาม อีกทั้งเนื่องจากวิถีอาเซียนที่ยึดหลักอำนาจอธิปไตยของชาติสมาชิกเป็นหลักจนนำมาสู่การยึดหลักไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิกได้ และอีกเหตุผลหนึ่งที่ข้อตกลงดังกล่าวล้มเหลวจนนำมาสู่ความล้มเหลวที่ไม่สามารถแก้ปัญหาข้อพิพาท ปัญหาหมอกควันข้ามดินแดนได้เนื่องจากชาติสมาชิกต่างไม่ได้ให้ความร่วมมือเพื่อแก้ปัญหาอย่างจริงจัง เพราะยังติดกับผลประโยชน์ของชาติตนเองเป็นหลัก แม้ว่าความตกลงดังกล่าวในทางปฏิบัติจะล้มเหลว แต่จากข้อพิพาทดังกล่าวก่อให้เกิดข้อตกลงในการแก้ปัญหามลพิษแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ

1.กลุ่มประเทศลุ่มน้ำโขง 5 ประเทศคือ ไทย กัมพูชา ลาว เมียนมา และเวียดนาม (ไทยและ CLMV) โดยก่อนหน้านี้ได้ทำข้อตกลงร่วมกันว่าจะไม่ให้มีจุดความร้อนเกิน 50,000 จุด

2.กลุ่มประเทศในอาเซียนตอนล่างอันได้แก่ ไทย มาเลเซีย สิงคโปร์ ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย บรูไน ในกลุ่มนี้ไม่ได้กำหนดจุดความร้อนแต่ใช้การกำหนดค่ามาตรฐานฝุ่นละอองให้อยู่ในมาตรฐานที่กำหนดของแต่ละประเทศ

จากรายงานการศึกษาดังกล่าวนี้เริ่มจากเกิดเหตุเพลิงไหม้ป่าในอินโดนีเซียนำมาสู่ปัญหาข้อพิพาทเรื่องหมอกควันข้ามดินแดน จนนำมาสู่ “ข้อตกลง” (Agreement) ในการกำหนดว่าแต่ละประเทศต้องมีมาตรการภายในของตนเองเพื่อควบคุมการเผาไหม้ ไม่ให้เกินค่ามาตรฐานที่ตนได้กำหนดเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาหมอกควันไปกระทบประเทศเพื่อนบ้านอื่น และช่วยให้หมอกควันในอาเซียนนั้นลดลงตามเป้าหมาย

แต่อย่างไรก็ตาม ปัญหาอุปสรรคประการสำคัญที่เกิดคือ แนวคิดวิถีอาเซียนที่ทุกประเทศต่างยึดถือผลประโยชน์ของตนเป็นหลัก ทำให้ข้อตกลงดังกล่าวที่ไม่มีบทลงโทษไม่มีผลทางปฏิบัติ และหลักการตามวิถีอาเซียนว่า แต่ละชาติจะไม่ก้าวก่ายกิจการภายใน จะไม่แทรกแซงกิจการภายในของกันและกัน แต่ตามข้อตกลงนี้ทุกชาติยังเน้นการแลกเปลี่ยนความร่วมมือและการแก้ไขปัญหาของกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียนทุกชาติเป็นหลัก

กล่าวโดยสรุปแล้ว ปัญหาข้อพิพาทในหมอกควันข้ามพรมแดน (Transboundary Haze Pollution) เป็นข้อพิพาทระหว่างประเทศ ในระดับภูมิภาค ที่ชาติอาเซียนต้องหันมาทำความเข้าใจ และแก้ไขปัญหาร่วมกัน เพราะมิเช่นนั้น ก็ไม่สามารถแก้ไขปัญหาอย่างเป็นรูปธรรมได้ ยกตัวอย่างแม้จะมีการทำข้อตกลงเพื่อแก้ปัญหามลพิษทั้งอาเซียนหลังจากที่เกิดเหตุเพลิงไหม้ป่าที่อินโดนีเซีย จนประเทศเพื่อนบ้านอย่างมาเลเซียและสิงคโปร์ออกมาเรียกร้องเมื่อ 22 ปีที่แล้วเป็นอุทาหรณ์แล้วก็ตาม โดยสาเหตุสำคัญที่ทำให้การแก้ปัญหาข้อพิพาทนี้ล้มเหลวคือวิถีอาเซียนนั่นเอง