"โอฬาร" เสนอ "รัฐธรรมนูญใหม่" ยึดกระจายอำนาจ สร้างประชาธิปไตยฐานราก

วันที่ 5 ก.ค.2569 รศ.ดร.โอฬาร ถิ่นบางเตียว รองคณบดีคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา เผยแพร่บทความเรื่อง

" รัฐธรรมนูญ : การกระจายอำนาจ การปกครองท้องถิ่น ความเข้มแข็งของประชาธิปไตยฐานราก

หากประเทศไทยจะก้าวสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ย่อมมีประเด็นสำคัญหลายประการที่สังคมคาดหวังและเรียกร้องให้ได้รับการพิจารณาอย่างจริงจัง

หนึ่งในประเด็นสำคัญที่ควรได้รับการวางไว้เป็นแกนกลางของรัฐธรรมนูญ คือ การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น ในฐานะรากฐานสำคัญของการสร้างประชาธิปไตยจากระดับพื้นที่ และเป็นกลไกที่ทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการพัฒนาของตนเอง

การวางหลักการว่าด้วยการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นควรได้รับการยกระดับให้เป็นแกนกลางสำคัญของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

รัฐธรรมนูญควรกำหนดให้การบริหารประเทศตั้งอยู่บนหลักการกระจายอำนาจ ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ความรับผิดชอบต่อประชาชน และการจัดบริการสาธารณะโดยหน่วยงานที่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด

หลักการดังกล่าวสะท้อนแนวคิดประชาธิปไตยในระดับพื้นที่ เพราะประชาชนย่อมมีโอกาสรับรู้ปัญหา กำหนดความต้องการ และตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรสาธารณะได้อย่างใกล้ชิดกว่าการบริหารแบบรวมศูนย์

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างชัดเจน ทั้งในด้านการกำหนดนโยบาย การบริหารงาน การจัดบริการสาธารณะ การบริหารบุคคล การเงิน การคลัง และการพัฒนาท้องถิ่น

ความเป็นอิสระดังกล่าวมีความหมายมากกว่าการมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเชิงรูปแบบ หากแต่หมายถึงการมีอำนาจตัดสินใจจริง มีทรัพยากรเพียงพอ และมีศักยภาพในการตอบสนองปัญหาของประชาชนในพื้นที่อย่างเหมาะสม

การกำกับดูแลจากรัฐส่วนกลางและส่วนภูมิภาคจึงควรตั้งอยู่บนหลักความชอบด้วยกฎหมาย ความโปร่งใส และประโยชน์สาธารณะ โดยให้ความเคารพต่อดุลพินิจทางนโยบายของท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรเชื่อมโยงกับหลักประชาธิปไตยตัวแทน สภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่อย่างเสรี เป็นธรรม และเปิดเผย

การเลือกตั้งท้องถิ่นมิใช่เพียงกระบวนการได้มาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเท่านั้น หากยังเป็นกลไกสร้างความชอบธรรมทางประชาธิปไตยในระดับฐานราก

ประชาชนควรมีสิทธิตรวจสอบการทำงานของผู้บริหารและสภาท้องถิ่น มีสิทธิเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองท้องถิ่น และมีสิทธิออกเสียงประชามติในเรื่องสำคัญของพื้นที่

กลไกเหล่านี้ช่วยทำให้การเมืองท้องถิ่นเป็นพื้นที่ของพลเมือง มากกว่าการเป็นเพียงส่วนขยายของระบบราชการส่วนกลาง

รวมไปถึงการส่งเสริมประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมของประชาชนผ่านสภาพลเมือง สภาองค์กรชุมชน สมัชชาจังหวัด ที่จะช่วยเติมเต็มแล้วบอกประชาธิปไตยตัวแทนในท้องถิ่น

ทั้งนี้รัฐต้องสนับสนุนและส่งเสริมงบประมาณทรัพยากรบุคลากรให้เพียงพอแก่สภาองค์กรชุมชนในการขับเคลื่อน ภารกิจเพื่อสร้างความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่น

นอกจากนี้ท้องถิ่นใดที่มีลักษณะพิเศษทั้งด้านเศรษฐกิจ วัฒนธรรม อัตลักษณ์ รัฐควรสนับสนุนให้เป็นหน่วยการปกครองพิเศษที่สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่ภายใต้การกำกับของรัฐ

สาระสำคัญอีกประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือ การกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สัมพันธ์กับคุณภาพชีวิตของประชาชน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรมีบทบาทสำคัญในการจัดบริการสาธารณะด้านการศึกษา สุขภาพ สวัสดิการสังคม สิ่งแวดล้อม ผังเมือง โครงสร้างพื้นฐาน เศรษฐกิจชุมชน วัฒนธรรมท้องถิ่น และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในระดับพื้นที่

การถ่ายโอนภารกิจจากรัฐส่วนกลางสู่ท้องถิ่นควรดำเนินไปพร้อมกับการถ่ายโอนงบประมาณ บุคลากร อำนาจตัดสินใจ และเครื่องมือทางกฎหมาย เพราะการมอบภารกิจโดยปราศจากทรัพยากรย่อมทำให้ท้องถิ่นรับภาระเกินศักยภาพ และส่งผลต่อคุณภาพของบริการสาธารณะในท้ายที่สุด

การคลังท้องถิ่นเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของการกระจายอำนาจที่มีความหมาย รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรกำหนดหลักประกันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองอย่างเพียงพอ เหมาะสม และสอดคล้องกับภารกิจที่ต้องดำเนินการ ท้องถิ่นควรมีอำนาจในการจัดเก็บรายได้ ภาษี ค่าธรรมเนียม และรายได้อื่นตามกรอบของกฎหมาย

ขณะเดียวกัน รัฐควรจัดระบบแบ่งสรรรายได้ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นอย่างเป็นธรรม โปร่งใส และลดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ โดยคำนึงถึงจำนวนประชากร ความจำเป็นพื้นฐาน ระดับการพัฒนา ความยากจน และภาระในการจัดบริการสาธารณะของแต่ละท้องถิ่น หลักการดังกล่าวช่วยให้การกระจายอำนาจมีฐานทางการคลังรองรับอย่างเป็นรูปธรรม

นอกจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรให้ความสำคัญกับสิทธิของชุมชน อัตลักษณ์ วัฒนธรรมชุมชนในฐานะรากฐานของประชาธิปไตยทางสังคม

ชุมชนควรมีสิทธิรวมตัวกันเพื่อจัดการตนเอง ทั้งระดับชุมชนจนถึงระดับจังหวัดในการออกแบบการจัดการปกครองที่สอดคล้องกับบริบทพื้นที่ สามารถ กำหนดทิศทางการพัฒนา รักษาทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวิถีชีวิตของชุมชน โดยสอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชน ความเสมอภาค และประโยชน์สาธารณะ

การรับรองสิทธิชุมชนทำให้รัฐธรรมนูญเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามามีบทบาทในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยในชีวิตประจำวัน มิใช่เพียงผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งตามรอบเวลาเท่านั้น

การมีส่วนร่วมของประชาชนควรเป็นหลักการถาวรในการบริหารท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรจัดให้มีกลไกการมีส่วนร่วมอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่การกำหนดนโยบาย การวางแผน การจัดทำงบประมาณ การดำเนินโครงการ และการประเมินผล

โดยเฉพาะโครงการหรือกิจการที่มีผลกระทบต่อชุมชน สิ่งแวดล้อม สุขภาพ หรือวิถีชีวิตของประชาชนในพื้นที่ ควรมีการรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้าน โปร่งใส และเป็นธรรม การมีส่วนร่วมเช่นนี้ทำให้ประชาชนเป็นหุ้นส่วนของการพัฒนา และช่วยลดระยะห่างระหว่างรัฐกับสังคมในระดับพื้นที่

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรวางหลักเรื่อง ธรรมาภิบาล ความโปร่งใส ความรับผิด และการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควบคู่กับการให้ความเป็นอิสระ เพราะการกระจายอำนาจที่ดีต้องสัมพันธ์กับความรับผิดชอบต่อประชาชน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรเปิดเผยข้อมูล ข่าวสาร งบประมาณ สัญญา โครงการ และผลการดำเนินงานต่อสาธารณะอย่างเป็นระบบ

ประชาชนควรเข้าถึงข้อมูลเหล่านี้ได้โดยสะดวก เพื่อใช้ตรวจสอบการใช้อำนาจและการใช้ทรัพยากรสาธารณะ หลักธรรมาภิบาลจึงเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้การปกครองท้องถิ่นได้รับความเชื่อมั่นจากประชาชน

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่นควรได้รับการออกแบบใหม่ให้ตั้งอยู่บนหลักการแบ่งภารกิจตามความเหมาะสมของระดับการปกครอง รัฐส่วนกลางควรทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานเชิงนโยบายระดับชาติ สนับสนุนทรัพยากร และสร้างความเสมอภาคระหว่างพื้นที่ ส่วนราชการภูมิภาคควรทำหน้าที่ประสาน สนับสนุน และกำกับความชอบด้วยกฎหมายของการดำเนินงานท้องถิ่น

ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรเป็นกลไกหลักในการจัดบริการสาธารณะและพัฒนาพื้นที่ หลักการเช่นนี้ช่วยลดปัญหาความซ้ำซ้อนของอำนาจ และทำให้การบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ในบริบทของสังคมปัจจุบัน ท้องถิ่นยังควรได้รับการส่งเสริมให้เป็นพื้นที่แห่งนวัตกรรมสาธารณะ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรกำหนดให้รัฐสนับสนุนศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนในการพัฒนาตนเอง ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเอง การรับมือภัยพิบัติ การจัดการทรัพยากร การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และเทคโนโลยี

ท้องถิ่นที่เข้มแข็งสามารถเป็นฐานสำคัญของการพัฒนาประเทศ เพราะเป็นพื้นที่ที่เข้าใจปัญหาเฉพาะถิ่น มีความใกล้ชิดกับประชาชน และสามารถสร้างนโยบายที่ตอบสนองความหลากหลายของสังคมไทยได้ดีกว่าการกำหนดนโยบายแบบเดียวจากส่วนกลาง