“ถวิล ไพรสณฑ์” เปิดพิมพ์เขียว “ฉบับก้าวไกล” พลิกโฉม “ท้องถิ่น”

หมายเหตุ :  “ถวิล ไพรสณฑ์”   1 ในคณะทำงานการกระจายอำนาจการปกครองส่วนท้องถิ่น พรรคก้าวไกล ให้สัมภาษณ์พิเศษรายการ “สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์” ทางช่องยูทูบ ออกอากาศเมื่อวันที่ 7ตุลาคม 2566 ได้วิเคราะห์เจาะลึกถึง ร่างพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ของพรรคก้าวไกล โดยมีเนื้อหาสาระ ทั้งเรื่องของการกำหนดงบประมาณรายได้ รวมทั้งการเลือกตั้งนายกจังหวัด มีสาระที่น่าสนใจดังนี้

- ร่างพรบกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของพรรคก้าวไกล ที่เสนอต่อสภาฯ มีหลักการที่จะทำให้ประเทศไทยมีความก้าวหน้าเรื่องของการกระจายอำนาจเข้าไปสู่ความสำเร็จมากน้อยแค่ไหน

ความจริงแล้วกฎหมายการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมีมาตั้งแต่ปี 2542 หลังจากมีรัฐธรรมนูญปี 2540 เพื่อเจตนารมณ์ตอนนั้นว่าทำอย่างไรจึงให้การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นไปด้วยความเรียบร้อย ซึ่งได้ผลจริงๆ ในส่วนของกฎหมายหลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นกฎหมาย อบจ. เทศบาล อบต. ไม่ได้พูดไว้ในเรื่องการกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ส่วนท้องถิ่น เพราะฉะนั้นส่วนท้องถิ่นก็ยังอยู่ที่เดิมอยู่ตลอด  ในขณะนั้นพอมีรัฐธรรมนูญปี 2540

ช่วงนั้น เรื่องการกระจายอำนาจนั้นมีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ทำให้ในขณะนั้นจำเป็นต้องเสนอกฎหมายเรื่องการกระจายอำนาจ สู่ท้องถิ่น ซึ่งมีคณะกรรมการกระจายอำนาจ มีคณะกรรมการชุดหนึ่งซึ่งเป็นชุดใหญ่ เป็นผู้กำกับดูแลมีความสำคัญมากในเรื่องนี้เพราะเป็นคณะกรรมการที่ประกอบด้วยบุคลากรมาจากส่วนกลาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน  นายกฯส่วนใหญ่มอบให้รองนายกฯ เสร็จแล้วก็ในกฎหมายฉบับนี้ ได้เขียนไว้ชัดเจนว่ารายได้ของท้องถิ่น ภายใน 5 ปีหลังจากปี 42 จะต้องไม่น้อยกว่า 30 ตัวเลขอาจจะผิดนิดหน่อย

-สัดส่วนรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่า 35%

ถือว่าจะมีขั้นตอนว่าทำอย่างไรจึงให้กระทรวง ทบวง กรม ต่างๆโอนอำนาจเหล่านี้ไปให้ส่วนท้องถิ่น ซึ่งในช่วงที่มีการบริหารงานมาคณะกรรมการณ แม้จะมีรองนายกฯเป็นประธานก็ตาม แต่พอคณะกรรมการกระจายอำนาจมีมติอะไรก็ตาม ได้ส่งไปให้ครม.จากนั้น ครม.ก็ส่งไปให้หน่วยงานต่างๆ ว่าจะต้องกระจายอย่างนั้นอย่างนี้ ภายในเท่านั้น แต่ปรากฏว่า หน่วยงานเหล่านั้นหวงอำนาจ จึงไม่พยายามที่จะกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น โดยอ้างว่าท้องถิ่นไม่พร้อม

ส่วนใหญ่ปัญหาอยู่ว่าที่ ถ้าโอนงานกันแล้ว จะต้องโอนเงินไปให้ด้วย ดังนั้นที่ผ่านมาจนกระทั่งถึงบัดนี้ งานบางอย่างก็ยังโอนให้ แต่เงินงบประมาณไม่ให้  ทางท้องถิ่นก็มีปัญหาว่าจะเอางบประมาณไหน มาจ่ายเป็นเงินเดือน ค่าใช้จ่ายต่างๆ เหมือนที่หน่วยงานเดิม ได้อยู่แล้ว ซึ่งการกระจายอำนาจ งบประมาณได้ประมาณ 26% หรือ 29% ทำให้ท้องถิ่นโตไม่ได้ ทางพรรคก้าวไกล โดยผมในฐานะที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้มายาวนาน ก็เห็นด้วยกับพรรคก้าวไกลที่จะเสนอเรื่องนี้ และพรรคก็มีคณะทำงานร่างกฎหมายฉบับนี้ขึ้นมา โดยหลักการนั้นให้มีการกระจายอำนาจ แล้วต้องทำหน่วยงานที่จัดการอำนาจให้กับท้องถิ่น ต้องกระจายทั้งงานและงบฯ แต่ในตัวกฎหมาย เขียนไว้ชัดเจนบังคับอะไร  เนื่องจากกฎหมายฉบับเดิมไม่ได้เขียนไว้ พูดแต่เรื่องงาน ไม่พูดถึงเรื่องงบประมาณ เพราะฉะนั้นท้องถิ่นจึงไม่พัฒนา ไม่โตเท่าที่ควร ทั้งที่ท้องถิ่นก็มีบทบาทหลายต่อหลายอย่าง

อย่างกรณีเวลาเกิดอุบัติภัยต่างๆ ท้องถิ่นเข้าไปถึงก่อนทุกครั้ง แต่ไปเฉพาะกำลังคน แต่เงินก็ไม่ให้ แบบนี้เป็นต้น กลับไปรวมอยู่ที่กรมป้องกันภัยฯของกระทรวงมหาดไทยทั้งหมด เพราะฉะนั้น พรรคก้าวไกลเห็นว่าจำเป็นอย่างยิ่งในตัวกฎหมายใหม่จะต้องให้ชัดเจนกำหนดว่า รายได้ งบประมาณ รายได้ของท้องถิ่นจะต้องได้เท่าใด ซึ่งคณะกรรมการประชุมกันแล้วว่าต้องกระจายงานไปให้ท้องถิ่น พร้อมทั้งเงินด้วย รัฐบาลลดเงินจากหน่วยงานของรัฐส่วนกลางตรงนี้ไปให้ท้องถิ่น ตามไปด้วย ความสำคัญอยู่ตรงนี้ประเด็นเดียวเท่านั้นเอง

- กฎหมายฉบับนี้จะกำหนดเป้าหมายชัดเจนว่าจะต้องเพิ่มขึ้นทุกปี งบฯจะต้องเพิ่มขึ้นรวมกันในปีที่ 4 ที่พรรคก้าวไกลวางเอาไว้ถึง2แสนล้านบาทเลยทีเดียว

ใช่ครับ ที่ต้องการคือเมื่อมติของคณะกรรมการกระจายอำนาจมีมติ ให้ท้องถิ่นทำอะไร หน่วยงานนั้นต้องทำภายในเท่านั้นเท่านี้ เป็นการกำหนดชัดเจนขึ้น ส่วนในทางปฏิบัติผมไม่แน่ใจว่ากระทรวง ทบวง กรมต่างๆ จะเหมือนเดิมหรือไม่ เป็นเรื่องที่จะต้องดูกันต่อไป และที่สำคัญก็ไม่แน่ใจว่าการที่พรรคก้าวไกลเสนอออกไปเนื่องจากเป็นกฎหมายเกี่ยวพันการปกครองท่านนายกฯจะให้หรือเปล่า อันนี้คือขั้นตอนปัญหาใหญ่ เพราะฉะนั้นถ้าเราได้เป็นรัฐบาลเราต้องทำเรื่องนี้ได้แน่นอน

-ในส่วนของร่างกฎหมายมีประเด็นที่หลายฝ่ายมีความกังวลว่าจะกลายเป็นเรื่องของการขัดหลักการความเป็นรัฐเดียว เรื่องของการเป็นรัฐอิสระ หรือไม่ ในเรื่องที่มีข้อเสนออยู่ในร่างพ.ร.บ.ขั้นตอนการกระจายอำนาจของพรรคก้าวไกล

เรื่องนี้เป็นข้ออ้างที่กระทรวงมหาดไทยพยายามแย้งตลอดเวลา และยิ่งตอนนี้ เมื่อจะต้องให้ผู้ว่าฯเป็น CEO ยิ่งถอยหลังเข้าคลองไปอีก ซึ่งไม่ได้รับการพัฒนาอะไรทั้งสิ้น อันนี้เป็นนโยบายของรัฐบาลนี้ คืออำนาจทุกอย่างจะต้องพึ่งจังหวัดหมดจริงๆแล้วหน่วยงานเหล่านั้น ไม่ต้องการขึ้นตรงกับผู้ว่าฯเพราะว่าผู้ว่าฯก็มาจากกระทรวงมหาดไทย  เขาถือว่าเป็นกระทรวงอิสระอย่างหนึ่ง และไม่ใช่รัฐอิสระ เพราะว่ามีอำนาจกำกับอยู่ และอีกอย่างประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว

อย่างเช่นญี่ปุ่นมีการเลือกตั้ง มีสถาบันพระมหากษัตริย์ มี 47 จังหวัด แต่ละจังหวัดผู้ว่าฯมาจากการเลือกตั้งทั้งสิ้น ทำไมไม่เรียกว่าไม่ใช่รัฐเดี่ยว ส่วนอังกฤษมีพระมหากษัตริย์  ไม่มีจังหวัด แต่มีเมือง เมืองแมนเชสเตอร์ เมืองลิเวอร์พูล เขาก็เลือกตั้งนายกของเมืองต่างๆ  ในยุโรปเขาทำกันทั้งนั้นแม้จะมีพระมหากษัตริย์ แต่ก็มีการเลือกตั้ง ส่วนกระทรวงมหาดไทยที่ค้านหัวชนฝา ก็มีเครื่องมือของเขาอีกส่วนหนึ่ง อย่างกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เขาก็ใช้มวลชนมาคัดค้านบ้างในบางครั้งบางคราวกระทรวงต่างๆก็ไม่อยากโอนอำนาจนี้ให้กับท้องถิ่น เพราะว่ามีงบประมาณ

ทั้งนี้การมีระบบแบบรวมศูนย์อำนาจนั้น ยิ่งรวมศูนย์อำนาจมากกว่าเท่าไหร่การคอร์รัปชันจะมีมากฉะนั้นทั่วโลกก็พยายามที่จะไม่ให้มีการรวมศูนย์อำนาจอันนี้คือเจตนารมณ์

-อยากให้อธิบายเพิ่มเติมว่า ที่กำลังจะเปลี่ยนโครงสร้างของการบริหารจากเดิม หมายความว่าจะมีผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง ส่วน นายกอบจ.จะไม่มีแล้ว

ใช่ครับ  จะไม่มีแล้ว

- คือนายกอบจ.กับผู้ว่าฯก็คือจะมารวมกัน จากเดิมที่เคยแบ่งบทบาทและความรับผิดชอบกัน ก็จะมาอยู่ที่นายกจังหวัดเพียงท่านเดียว

ถูกต้องครับ แล้วก็จะมีข้าราชการประเภทหนึ่ง ซึ่งเป็นของส่วนกลางโดยเฉพาะ อย่างเช่นเขตต่างๆ ซึ่งเขตสรรพากรรวมหลายจังหวัดเป็นเขต ป่าไม้เขต อันนี้อาจจะไม่ได้มาขึ้นกับนายกจังหวัด เพราะขึ้นส่วนกลางกระทรวง เพราะเป็นงานสรรพากรเขตต่างๆขึ้นโดยตรงที่ส่วนกลางอยู่แล้ว ตรงนั้นยังคงอยู่ แต่อำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัด ปัจจุบันก็มาเป็นนายกส่วนจังหวัด โดยที่งานต่างๆที่เป็นของผู้ว่าฯจังหวัดเดิมก็มาเป็นของนายกจังหวัด ผู้ว่าฯถ้าจะมี ก็อาจจะขึ้นอยู่กับว่าเราจะให้มีหรือไม่ ซึ่งเรื่องนี้ก็คงมีการถกเถียงกันพอสมควร มีการคัดค้านพอสมควรแน่นอน

-ค่อนข้างที่จะเปลี่ยนอย่างมาก เท่าที่ดูจากโครงสร้าง ข้อเสนอในส่วนของร่างกฎหมายแล้วก็ลงไปสู่เขตด้วย หมายความว่ามีการเลือกตั้งนายกเขตด้วย ในร่างกฎหมาย

นายกเขตไม่มี นายกเขตที่ผมว่า คือมีส่วนเขตเกี่ยวข้องคือนายกเขตในกรุงเทพฯไม่ใช่นายกเขตต่างจังหวัด เพราะในกรุงเทพฯ ตอนนี้มี 50 เขต ซึ่งผู้อำนวยการเขตมาจากการแต่งตั้งเพราะฉะนั้น ที่เราร่างกฎหมายอยู่ตอนนี้ ต้องมีการเลือกตั้งนายกเขต ซึ่งนายกเขตอาจจะเรียกว่านายกนครบาลก็ได้ เพราะในอดีตที่ผ่านมาเป็นนายกนครบาล แต่ไม่ใช่ว่าเป็นทั้ง 50 เขตนะ อาจจะรวม 3 เขตเป็นนครบาลก็ได้

-การเลือกตั้งอาจจะมาแบ่งโครงสร้าง ไม่ได้ยึดโยงเขตในปัจจุบัน

ถูกต้อง เพราะอย่างเช่นเขตสัมพันธวงศ์ มีประชากรนิดเดียวพื้นที่เล็กที่สุด เพราะฉะนั้นเขตนี้อาจต้องรวมเขตป้อมปราบฯ เขตพระนคร ด้วย ซึ่งมีความตั้งใจว่าอาจจะมีสัก 30 หน่วย 30 นครบาล ทำนองนี้ ซึ่งยังอยู่ระหว่างการพิจารณากันอยู่ เพราะโดยสรุปแล้วในต่างจังหวัด เมื่อมีกฎหมายกระจายอำนาจแล้ว การกระจายอำนาจก็เป็นทางหนึ่งที่อาจจะเป็นหลักการของการที่จะเลือกตั้งผู้ว่าฯในอนาคต และที่เราเขียนไว้ใน ร่างกฎหมาย มีแนวคิดว่าทั้งนี้ต้องทำประชามติในแต่ละจังหวัด ก็ให้ประชาชนเห็นด้วยเสียก่อน

จริงๆแล้วเท่าที่ศึกษากันมา หาข้อมูลกันมาส่วนใหญ่พี่น้องประชาชนส่วนใหญ่อยากได้ผู้ว่าฯที่มาจากการเลือกตั้ง เพราะเข้าถึงง่าย ส่วนผู้ว่าฯที่มาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย มีการโยกย้ายกันตลอดเวลา ไม่ได้อยู่จังหวัดนั้นนานๆ กว่าจะรู้จักพื้นที่ รู้จักภูมิศาสตร์จังหวัด ก็ถูกย้ายแล้ว หรือไม่ก็เกษียณแล้ว อย่างนี้เป็นต้น บางครั้งการวางแผนงานต่างๆ จึงทำอะไรไม่ค่อยได้ เพราะ หนึ่งผู้ว่าฯไม่มีความต่อเนื่อง บางคนมาอยู่ปีเดียว เพราะการเป็นผู้ว่าฯในปัจจุบันต้องผ่านขั้นตอนมาก ทั้งการสอบเข้าเป็นปลัดอำเภอ ต้องเข้าเรียนนายอำเภอ ก่อนเข้าเรียนนายอำเภอคุณต้องมีอายุราชการเท่านั้น ก็ต้องรอคิวอีกว่านายอำเภอมีที่ไหนว่างบ้าง เพราะต้องรอ จากนั้นนายอำเภอ ก็เป็นปลัดจังหวัด จากปลัดจังหวัดก็รองผู้ว่าฯ รองผู้ว่าฯบางแห่งมี 3-4 คน เพราะฉะนั้น เวลาที่เขารับราชการแล้วมาถึงราชการระดับ 10 ก็คือตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด ส่วนใหญ่อายุเกิน 50 กว่าบางคน 58-59 บ้าง น้อยมากที่มีคนไม่อายุไม่เกิน 50 ปี

นี่คือจุดอ่อน แต่ถ้ามีการเลือกตั้งแล้ว เขาก็ต้องเป็นคนท้องที่ รู้จักพื้นที่ดี ประชาชนเข้าถึง แล้วมีสภาฯเป็นผู้ตรวจสอบ กำกับควบคุม ในปัจจุบันไม่มีองค์กรไหนกำกับดูแลผู้ว่าฯเลย นอกจากกระทรวงมหาดไทย

- ก่อนหน้านี้รัฐบาล หรือฝ่ายใดขานรับกับแนวทางนี้หรือไม่ และตอนนี้ขั้นตอนกระบวนการไปถึงไหน ในเรื่องของร่างกฎหมายกำหนดแผนในการกระจายอำนาจ

ตามรัฐธรรมนูญกฎหมายที่สส.เสนอพรรคการเมือง นำเสนอถ้าเกี่ยวกับการเงินต้องให้นายกฯลงนาม แล้วเข้ามาสภาฯ เสนอในพรรคการเมืองเสนอประธานสภา ประธานสภา ก็ต้องพิจารณาว่าเกี่ยวกับการเงินหรือไม่ ถ้าเกี่ยวกับการเงินต้องส่งไปให้นายกฯ และเมื่อนายกฯ รับ หากเกี่ยวข้องกับกระทรวงไหนก็ส่งให้กระทรวงนั้นๆให้ความเห็นมาก่อน กรณีนี้เกี่ยวกับหลายกระทรวงก็ต้องส่งมาทุกกระทรวง ให้เขาพิจารณาต้องใช้เวลาอย่างนี้เป็นต้น

-เราจะได้เห็นโฉมหน้าเมื่อใดหากให้ประเมิน

ผมว่านายกฯในรัฐบาลนี้ไม่มีทาง และยิ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยคนใหม่ ไม่มีทางเลย เขาใช้ระบบรวมศูนย์อำนาจมากกว่า เพราะนักการเมืองจำนวนหนึ่ง ไม่ค่อยเห็นด้วย เนื่องจากงบฯของรัฐบาลแต่ละปีจะลดลงไป สส.ก็กำกับดูแลไม่ได้ ถ้าหากว่าเงินส่วนหนึ่งกระจายรายได้ท้องถิ่น เพราะมีสภาท้องถิ่นเป็นผู้กำกับดูแล ก็เลยหมด หมดผ่านพ้นมือของสส. ยิ่งรัฐบาลชุดนี้ไม่ได้พูดถึงเรื่องการกระจายอำนาจเลย พูดแต่ว่า CEO มันเป็นแนวความคิดของคุณทักษิณ ในสมัยก่อนที่พยายามรวบอำนาจไว้ที่ส่วนกลางนี่คือปัญหา เพราะฉะนั้นผมคิดแล้วมันยาก ที่นายกฯจะเซ็นมาให้ ถ้าไม่เซ็นมาให้ก็ไม่มีทาง ก็เข้าสภาไม่ได้อีก

-จะไม่เป็นการยกระดับบุคคลผู้มีอิทธิพลเหล่านี้ให้ขึ้นไปสู่ส่วนกลางอำนาจหรือ

ผมคิดว่าผู้มีอิทธิพลถ้ามาลงสนามเลือกตั้ง น่าจะไม่เป็นไปตามที่กระทรวงมหาดไทยคิด สมัยคุณอุทัย พิมพ์ใจชน ท่านสู้เรื่องการกระจายอำนาจมาก พอมีคนไปถามว่าถ้ามีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ มีแต่เจ้าพ่อมาเป็นผู้ว่าฯแต่นั่นเป็นสมัยเก่าแล้ว สมัยใหม่การเลือกตั้งที่ผ่านมา กระแสมันเปลี่ยนไปแล้ว ยิ่งโซเชียลเข้าทุกจุดของประเทศ เรื่องความเป็นเจ้าพ่อ มันยากแล้ว

แล้วที่สำคัญถ้ามีการเลือกตั้งผู้ว่าฯหรือมีการเลือกตั้งตำแหน่งต่างๆผมคิดว่าคนมาเป็นสส.และเป็นรัฐมนตรีในต่างประเทศส่วนใหญ่จะต้องมีประสบการณ์บางอย่างแล้วก็มาเป็นรัฐมนตรี ก็เท่ากับว่าท้องถิ่นเป็นเวทีสอนประชาธิปไตยอันนี้เป็นหลักสากลทั่วโลก  เป็นเวทีสอนประชาธิปไตยให้กับประชาชน ฉะนั้นในทุกประเทศจึงมีแค่เพียงส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น