ศ.ดร.ไชยา ยิ้มวิไล
“การกำหนดนโยบายสาธารณะ/นโยบายรัฐ” นั้น ทุกรัฐบาลไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลใด จะเป็นรัฐบาลเผด็จการ รัฐบาลคอมมิวนิสต์ รัฐบาลทหาร รัฐบาลประชาธิปไตย ก็จำเป็นต้อง “กำหนดนโยบาย” ในการบริหารประเทศ ไม่ว่าระยะเวลายาวนานเท่าใด ทั้งนี้ “กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ” นั้น จำเป็นจะต้องขึ้นอยู่กับ “คณะของรัฐบาล” ที่ไม่จำเป็นว่าจะมาจากคณะใด ไม่ว่าจาก “คณะทหาร-คณะจากการเลือกตั้ง” จำเป็นต้องรวบรวม “แนวคิดจากคลังสมอง” ไม่ว่าจะเป็น “การรวบรวมจากประชาชน” หรือ “จากคณะยึดอำนาจ” หรือ “คณะปฏิวัติ” เพื่อต้องการ “แก้ไขปัญหา” หรือ “พัฒนาประเทศ”
นโยบายนั้น เป็นแนวคิดและทิศทางที่จำต้องกำหนดเพื่อวางกรอบในการแก้ไขปัญหา พร้อมกับวางกรอบในการพัฒนาประเทศชาติ ในการเดินหน้าเพื่อก้าวทันความทันสมัยทางด้านสังคม การเมือง เศรษฐกิจ ที่มีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา ประกอบกับ ภูมิภาคเริ่มตั้งแต่เพื่อนบ้านไปจนถึงภูมิภาค เลยไปจนถึงสภาวการณ์โลก ที่ปัจจุบันมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว
แต่ที่แน่ๆ การพัฒนาทางด้าน “วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี” โดยเฉพาะ “ด้านข้อมูลข่าวสาร” ที่มีการเคลื่อนไหวอย่างรวดเร็วภายในไม่กี่วินาที เราจะได้ข้อมูลอย่างรวดเร็วผ่าน “โซเชียลมีเดีย” ที่มีการส่งผ่านกันทั่วโลก ที่แน่นอนเชื่อได้และเชื่อไม่ได้ และนับวันจะกระจายอย่างรวดเร็ว จนคนไทยเรานั้น โดยเฉพาะระดับรากหญ้านั้นตามไม่ทันแน่นอน!
ทั้งนี้ แนวคิด “กระบวนการกำหนดนโยบาย” นั้น หนีไม่พ้นที่ต้องอาศัย “แนวคิดวิชาการเชิงคลาสสิค” ที่มีการสั่งสอนกันมาอย่างยาวนานในระดับปริญญาตรี โท และเอก แต่กระบวนการกำหนดนโยบายนั้นจริงๆ แล้วเป็น “แนวคิดที่มักเป็นการคิดที่เป็นในเชิงนามธรรม” หรือกล่าวอย่างภาษาชาวบ้านว่าเป็น “การขายฝัน” ที่คิดอะไรก็ได้ พูดอะไรก็ได้ ที่ทำให้ประชาชนพึงพอใจ แต่ถามว่า “ทำได้หรือไม่” ก็ต้องตอบได้ว่า “ทำได้บ้าง-ทำไม่ได้บ้าง” ซึ่งอาจไม่เต็มร้อย ก็เป็นความปกติธรรมดาที่นโยบายไม่เคยประสบความสำเร็จร้อยเปอร์เซนต์ทุกครั้งทุกรัฐบาล
การนำนโยบายไปปฏิบัตินั้น ขึ้นอยู่กับ “กระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ” ที่ต้องนับว่า “ยากมาก!” เพราะทั้ง “ความรู้ความเข้าใจ” ของผู้ปฏิบัติที่อาจไม่มีความรู้ความเข้าใจขั้นพื้นฐาน ประกอบกับ พื้นฐานทางด้านการศึกษาและสภาวะทางเศรษฐกิจ ในขณะเดียวกัน “ความเข้าใจในตัวนโยบายเองอาจไม่เข้าใจ” แต่ก็รับไปโดยไม่เข้าใจเลยว่า “นโยบายคืออะไรมีความเข้าใจหรือไม่ โดยผู้บังคับบัญชาไม่ได้ทำความเข้าใจใดๆ เลย!”
กรณีนี้เป็นประเด็นที่สำคัญมาก โดยเฉพาะ “ความรู้ความเข้าใจของผู้ปฏิบัติที่อาจไม่กล้าตามหรือไม่ถาม” จนทำให้ การนำโยบายไปปฏิบัติไม่ขยับเขยื้อน จนเกิด “แพลนแล้วนิ่ง!” แถมผู้บังคับบัญชาไม่ติดตาม
ตามมาด้วยไม่สำรวจว่า “งบประมาณ-เงิน” มีพอหรือไม่ อุปกรณ์เครื่องไม้เครื่องมือมีพอหรือไม่ คนพอหรือไม่ ทรัพยากรในองค์กรเพียงพอหรือไม่อย่างไร ในกรณีนี้ทั้งหมด “ผู้บริหารจัดการ” ในหน่วยงานหรือในองค์กรจักต้องศึกษาสำรวจและเข้าใจสภาพขององค์กรอย่างแท้จริง และนี่แหละคือ “ปัญหาของระบบราชการไทย” ที่เกิดขึ้นมาอย่างซับซ้อนอย่างยาวนาน จนกลายเป็นปัญหาหมักหมม!
ถามว่า “ปัญหาหมักหมมของระบบราชการไทย” นี้เป็น “ปัญหาที่รัฐบาลคสช.” เพียรพยายามทั้งบี้และจี้มาโดยตลอด 3 ปีกว่า แต่ก็ไม่ค่อยจะไปไหน ก็อาจมีบางหน่วยงานที่มีความทันสมัยขยับเขยื้อนบ้างไม่มากก็น้อย แต่ความจริงคือน้อยมาก จนพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ถึงต้อง “ปรี๊ด!” ตลอดเวลา เพราะต้องไล่บี้!
นักคิดชาวอเมริกันที่ผมคิดว่ามีประโยชน์มากในการนำมาใช้ในการบรรยายเสมอกับผู้ฟัง ทั้งนักศึกษาปริญญาโทและเอก บวกกับบรรดาผู้ฟังจากหลากหลายหน่วยงานทั้งภาครัฐและเอกชน เขาคือ DR.WALTER WILLIAMS แนวคิดเขาสรุปได้ดังนี้ครับ 1.ต้องถามนโยบายให้ชัดว่า “ปัญหา-กิจกรรม” คืออะไร 2.ไม่เข้าใจถามอีก! 3.ศึกษา “นโยบาย” ให้ชัดเจน 4.นำมาถ่ายทอดกับผู้ปฏิบัติเพื่อสร้างความเข้าใจ 5. กำหนดกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ (IMPLEMENTATION) ตามขั้นตอนของโครงสร้างองค์กร (ORGANIZATION) 6.กำหนดแนวทางในการปฏิบัติเชิงบริหารจัดการ (MANAGEMENT) เพื่อสร้างความเข้าใจว่า “ใครรับผิดชอบอะไร?” 7.ศึกษาดูกระบวนการ ระบบ และอุปกรณ์พร้อมทั้งงบประมาณว่าต้องเพิ่มหรือไม่อย่างไรเชิงหลัก 4M’S (MEN MONEY MATERIALS และ MANAGEMENT) 8.ทบทวนความรู้ความเข้าใจทั้งกระบวนการของ “การกำหนดนโยบาย” ว่ามี “เป้าหมาย-ปัญหา-กิจกรรม” อย่างไร ตลอดจน “กระบวนการทางการบริหาร” 9.กำหนดนโยบาย 3 ระยะ กล่าวคือ ระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว เพื่อหวังผลเชิงประสิทธิภาพ และประสิทธิผล 10.ต้องมีกลยุทธ์ในการติดตาม (FOLLOW UP) เพื่อการประเมินผลสัมฤทธิ์ของการนำนโยบายไปปฏิบัติ
ระบบบราชการไทยนั้น แทบจะเป็น “พรรคการเมือง” ขนาดใหญ่ที่มักมีคนกล่าวอ้างถึงกันมาโดยตลอด เนื่องด้วยเป็น “กลุ่มผู้ปฏิบัติ” ส่วน “คณะผู้บริหาร” หรือ “กลุ่มการเมือง” เป็น “กลุ่มผู้กำหนดนโยบาย” จึงเพียงกำหนดนโยบาย แต่อาจตามประเมินผลบ้างไม่ตามบ้าง แถมบางช่วงบางกลุ่มการเมืองขนาดใหญ่ มักมุ่งเสาะแสวงหา “ผลประโยชน์” สร้างโครงการขึ้นมาแล้วหาผลประโยชน์ทางการเมือง โดยถ้ามีข้าราชการไทยระดับสูงบางกลุ่มร่วมมือ “ทุจริตคดโกง” ด้วยแล้ว รับรองได้เลยว่า “เกาะกินประเทศชาติจนพรุนไปหลายแสนล้านบาท” จนติดคุกติดตารางไปหลายคน หรือ “กรรมติดจรวด”
การที่รัฐบาลคสช.เพียรพยายามที่จะสร้าง “สะพานทอดก้าวข้ามประเทศไทยสู่อนาคต” ในขณะนี้ด้วยการ “ปฏิรูปและพัฒนาประเทศ” นับว่าเป็นนโยบายที่มีความสำคัญของชาติที่ไม่เคยกำหนดมาก่อนเรียกว่า “ยุทธศาสตร์ชาติ” ซึ่งไม่เคยกำหนดมาก่อน มีแต่เพียง “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” เท่านั้น...เราไม่เคยมี “แผนยุทธศาสตร์ชาติ” เลย!...ต่อสัปดาห์หน้าครับ!