อำนาจตุลาการที่ยึดโยงกับประชาชน

พีร์ พงศ์พิพัฒนพันธุ์ ปัญหาผลการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไทยซึ่งได้ส่งผลให้เกิดความขัดแย้งอย่างต่อเนื่องในสังคมไทย จนกระทั่งเหตุการณ์ลุกลามบานปลาย เนื่องจากประเทศไทยมีความขัดแย้งทางการเมืองอยู่ก่อนแล้ว คู่ขัดแย้งได้ฉวยเอาคำวินิจฉัยดังกล่าวไปใช้ประโยชน์สำหรับฝ่ายตน จึงทำให้คำวินิจฉัยนั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณชนและนักวิชาการอย่างมาก เลยไปถึงกรอบการทำหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่ขยายออกไปมากเกินควรหรือไม่? ศาลรัฐธรรมนูญไทย ถูกวิพากษ์วิจารณ์ใน 3 ประเด็นใหญ่ๆ ได้แก่ ประเด็นที่หนึ่ง วิจารณ์เหตุผลจากคำวินิจฉัยของศาล ประเด็นที่สอง วิจารณ์ที่โยงจากส่วนแรก กล่าวคือ ที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ประเด็นที่สาม วิจาณ์ขอบเขต หรืออำนาจหน้าที่การตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญว่าเกินเลย มากไปหรือไม่ ประเด็นแรก นั้นข้อวิจารณ์มุ่งไปที่ความสมเหตุสมผลของคำวินิจฉัย เพราะตามหลักสากลคำวินัยของศาลรัฐธรรมนูญจะต้องยึดโยงกับข้อกฎหมายในรัฐธรรมนูญโดยอาศัยระเบียบวิธีการตัดสินของศาลยุติธรรมโดย ปกติทั่วไป ประเด็นที่สอง เป็นการวิจารณ์ที่ว่าด้วยที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มีที่มาไม่ยึดโยงกับประชาชนเหมือนในอารยประเทศ ประเด็นที่สาม เป็นการวิจารณ์ขอบเขตการใช้อำนาจในการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ โดยวิจารณ์กันว่า ศาลรัฐธรรมนูญได้ขยายขอบเขตการตัดสินเกินเลยไปจากอำนาจของตัวเอง ขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญเองควรมีอำนาจในการวินิจฉัยกรณีบทบัญญัติ กฎหมายที่ออกมาใหม่ว่าขัดแย้งกับกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือไม่เท่านั้น แต่การคำวินิจฉัยในอดีตของศาลรัฐธรรมนูญเป็นการขยาย อำนาจหรือขอบเขตในการวินิจฉัยออกไปจากอำนาจหน้าที่ที่มีอยู่ สาเหตุใน 3 ประเด็นดังกล่าว ทำให้ห้เสียงส่วนใหญ่ของสถาบันนิติบัญญัติหรือสภาผู้แทนราษฎรปฏิเสธไม่ยอมรับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ จนกลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศไทยมาจนถึงวันนี้ และหาปัญหาดังกล่าวนี้ไม่ได้รับการแก้ไข เช่น โดยกลุ่มผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ก็เชื่อว่า ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองในเมืองไทยก็จะดำรงอยู่ต่อไป ผู้เขียนอยากให้พิจารณาเปรียบเทียบถึงบทบาทหน้าที่และการถ่วงดุลอำนาจระหว่างอำนาจตุลาการกับอีก 2 อำนาจ คือ อำนาจนิติบัญญัติกับอำนาจบริหารของสหรัฐอเมริกา ซึ่งถือเป็นประเทศแม่แบบประชาธิปไตยประเทศหนึ่งในโลก บนหลักการพื้นฐานของประเทศที่ปกครองโดย ระบอบประชาธิปไตย ที่มีหลักปรัชญาซึ่งเป็นที่รู้กันดี กล่าวคือ “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน” หรือประชาชนเป็นใหญ่ ทั้งยังเป็นที่ทราบกันดีว่า ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยไม่ใช่การปกครอง ที่สมบูรณ์แบบแต่เป็นการปกครองที่ดีที่สุดเท่าที่ “วิสัยของมนุษย์”จะนำมาใช้เพื่อการอยู่ร่วมกัน อย่างสันติได้ วิสัยมนุษย์นั้น หมายถึง ธรรมชาติของมนุษย์ปุถุชน เปรียบเทียบง่ายๆ อย่างเช่น หากเป็นในทางพุทธศาสนาก็ หมายถึงมนุษย์ที่ยังมีโลภ โกรธ หลงอยู่ หลักการเชิงปัญหา คือ ทำอย่างไรมนุษย์ธรรมดาๆ อย่างเราๆท่านๆ จึงจะอยู่ร่วมกันอย่างสันติ ไม่ทำร้ายเบียดเบียนซึ่งกันและกัน ทีนี้บุคคคลต้นคิดหลักการในอดีตก็คิดถึงการวางกติกาเพื่อการอยู่ร่วมกันของคนในสังคม มนุษย์ส่วนมากมองว่า การทำตามต้องการของเสียงส่วนมากหรือคนส่วนใหญ่น่าจะพอทำให้สังคมอยู่กันอย่างสันติได้ แม้ว่าจะไม่สามารถทำให้เกิดสันติหรือควาพึงกอใจกับทุกส่วนหรือทุกๆ คนในสังคมก็ตาม ดังนั้นจึงเป็นที่มาของสัญญาประชาคม และกติกาประชาธิปไตย เหมือนที่ จอห์น ล็อค กล่าวไว้ใน Two Treatises of Government (1689) ว่า อำนาจแท้จริงของผู้ปกครองนั้นมาจากประชาชนประชาชนควรจะเป็นผู้ที่ใช้สิทธิของตนเลือกผู้ปกครองขึ้นมา เขาบอกว่า วิธีที่เหมาะสมมากที่สุดได้แก่ การใช้เสียงข้างมากในการตัดสินเพื่อการอยู่ร่วมกันของชุมชนรัฐอย่างสันติ ดังนั้นหากรัฐถูกปกครองด้วยเสียงส่วนน้อย หรือคนกลุ่มน้อย รัฐนั้นก็จะปกครองโดยระบอบที่ยืนอยู่ตรงกันข้ามกับการปกครองแบบประชาธิปไตย หรือเรียกกันอีกชื่อหนึ่ง คือ รัฐเผด็จการ ประวัติศาสตร์ในอดีตได้แสดงให้เห็นว่า มนุษย์ได้ลองผิดลองถูกในเรื่องรูปแบบการปกครองมามากต่อมาก ผลจากการลองผิดลองถูกดังกล่าว นำมาซึ่งชีวิตของผู้คนจำนวนมาก กล่าวคือการสังเวยชีวิตจำนวนมากเช่นกัน ที่จริงมนุษย์รับรู้เรื่องสัญญาประชาคมมาก่อนที่จะเกิดกติกาประชาธิปไตยเสียด้วยซ้ำ เพียงแต่ไม่ชัดเจนเหมือนการลงประชามติที่เกิดขึ้นในยุคประชาธิปไตยอย่างในปัจจุบัน ก่อนหน้านี้แม้แต่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เอง หากผู้นำปกครองรัฐอย่างไม่เป็นธรรม ก็อาจสร้างความไม่พอใจให้เกิดขึ้นกับมหาชน จนนำไปสู่การโค่นล้มผู้นำคนนั้นๆ โดยประชาชนส่วนใหญ่ได้ ซึ่งในประวัติศาสตร์ชาติต่างๆ ได้แสดงให้เห็นมากมาย รัฐธรรมนูญสหรัฐฯตระหนักถึงปัญหาความขัดแย้งของคนในสังคมรัฐ โดยมีบทเรียนจาก ประวัติศาสตร์ของยุโรป จึงได้จัดระบบดุล 3 อำนาจอย่างเหมาะสม (เท่าที่ทำได้) ในที่นี้จะขอยก ในส่วนของการดุลอำนาจของอำนาจตุลาการมาอธิบาย เปรียบเทียบกับปัญหาการดุลอำนาจของฝ่ายตุลาการ ในเมืองไทย ที่ถูกวิจารณ์ว่ากำลังกลายเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จ (absolute power) หรืออำนาจสูงสุดชนิดใหม่โดยเฉพาะซึ่งก็คือ ศาลรัฐธรรมนูญ ว่าไปแล้วระบบที่เป็นอยู่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไทยฉบับล่าสุด (ที่มีปัญหา) ทำให้เกิดความสับสนอยู่มาก เมื่อเทียบกับอำนาจตุลาการใน ระบบสากล เพราะศาลรัฐธรรมนูญของไทยถูกเรียกว่า “องค์กรอิสระ” จึงไม่ทราบว่าจะเอาไปไว้ในฝ่ายอำนาจไหนใน 3 อำนาจหลัก สำหรับกลไกตามระบอบการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยแล้ว อำนาจที่สาม คือ อำนาจตุลาการย่อมต้องมีการยึดโยงกับอำนาจของประชาชนหรือตัวแทนของประชาชนไม่มากก็น้อย การได้ชื่อว่า “ศาลรัฐธรรมนูญ-องค์กรอิสระ” โดยที่ศาลรัฐธรรมนูญถูกอ้างในฐานะส่วนหนึ่งของอำนาจตุลาการจึงเป็นเรื่องแปลกประหลาดอย่างหนึ่ง ในระบบการเมืองสหรัฐฯ ไม่มีการใช้คำว่า องค์กรอิสระที่ชื่อว่าศาลรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด หากมีเพียงระบบการดุล 3 อำนาจ คือ นิติบัญญัติ บริหารและตุลาการเท่านั้น เพราะแท้จริงแล้ว ภายใต้กติกาประชาธิปไตย ไม่ควรมีองค์กรใดมีอิสระอย่างถึงที่สุด หากแต่ทุกองค์กรมีที่มาที่ไปเพื่อคานอำนาจของกันและกัน เพื่อไม่ให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งใช้อำนาจเกินขอบเขตหรือใช้อำนาจตามอำเภอใจได้เท่านั้น โดยสรุปแล้ว ระบบตุลาการตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของสหรัฐฯเป็นอย่างนี้ครับ หนึ่ง ใช้ระบบการยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง เพราะผู้พิพากษาของศาลสูงถูกแต่งตั้งโดยสภาสูงหรือ วุฒิสภา(ซีเนต) โดยการเสนอชื่อของประธานาธิบดี ในทางปฏิบัติประธานาธิบดีมักจะเลือกบุคคลสังกัดพรรคเดียวกัน มีทัศนะทางการเมืองที่สอดคล้องกัน เนื่องจากการดำรงตำแหน่งผู้ตุลาการหรือผู้พิพากษามีความเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของประธานาธิบดีในด้านกฎหมาย ขณะเดียวกันอาจเรียกได้ว่าระบบศาลของอเมริกันทุกระดับเกี่ยวข้องกับการเมืองไม่ทางตรงก็ทางอ้อม ศาลท้องถิ่นในหลายมลรัฐ ผู้พิพากษามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน วิธีการนี้ได้รับความนิยมอย่างมาก โดยเชื่อว่าการเลือกตั้งผู้พิพากษาทำให้ประชาชนได้ ใช้สิทธิอย่างเต็มที่ตามแนวทางประชาธิปไตย ด้วยเหตุที่ผู้พิพากษาที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน ย่อมมีจิตสำนึกเหนือกว่าผู้พิพากษาในฐานะเป็นพนักงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ สำหรับวัฒนธรรมอเมริกันแล้ว การไม่ยอมรับผู้พิพากษาในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ (พนักงาน) ประจำของรัฐมีสูงมาก ทำให้เกิดระบบการพิจารณาคดีแบบหนึ่งที่เรียกว่า “คณะลูกขุน” (Duty Jury) ขึ้น ตำแหน่งเจ้าหน้าที่ผู้พิพากษาเป็นเพียงเครื่องมือในการจัดระบบทางด้านเทคนิคเพื่อให้กระบวนการพิจารณาและเทคนิคถูกต้องตมกฎหมายเท่านั้น สอง ขอบเขตอำนาจการวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ศาลสูงอเมริกันมีหน้าที่ในการพิจารณากฎหมายที่ บัญญัติโดยฝ่ายนิติบัญญัติ(คองเกรส) และฝ่ายบริหาร(รัฐบาล)ว่าขัดต่อหลักรัฐธรรมนูญหรือไม่เท่านั้น ไม่ตีความเกินเลยอำนาจของตัวเอง โดยเฉพาะในอำนาจของอีกสองฝ่าย ดังนั้น ข้อเท็จจริงการตีความของศาลสูงอเมริกัน คือ ศาลสูงมีงานเกี่ยวกับการตีความกฎหมายน้อยมาก ส่วนหนึ่งเพราะมีเรื่องร้องเรียนน้อย อีกส่วนหนึ่ง เพราะขอบเขตของอำนาจศาลในการตีความโดนจำกัด จากส่วนของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นฝ่ายที่สามารถออกฎหมายเพิ่มหรือสามาถจำกัดอำนาจการตีความกฎหมาย (บทบาทหน้าที่) ของศาลสูงได้ยกเว้นแต่ในเรื่องระเบียบข้อบังคับของศาลสูงเอง กฎหมายรัฐธรรมนูญอเมริกันกำหนดให้ สภานิติบัญญัติมีอำนาจกล่าวโทษผู้พิพากษาได้หากพบว่าผู้พิพากษาประพฤติตนในทางไม่ชอบในการปฏิบัติหน้าที่คองเกรสมีอำนาจในการฟ้องร้องเพื่อปลดผู้พิพากษา สมาชิกสภาสูงจะเป็นผู้พิจารณาคดีที่ผู้พิพากษากระทำความผิดทางอาญา ผู้พิพากษาเองจึงต้องระวังความประพฤติในการปฏิบัติหน้าที่เนื่องจากไม่มีสิทธิพิเศษ “ปลอดจากการถูกฟ้องร้อง” ถ้าประพฤติตนไม่ชอบ สาม ผลของคำวินิจฉัยของศาลสูงหรือตุลาการสูงสุดคำสั่งศาลสูงแม้เป็นเรื่องที่ผูกพันกับอำนาจอีกสองฝ่าย แต่คำสั่งและคำพิพากษาของศาลสูงจะใช้ได้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ ต้องอาศัยความร่วมมือของฝ่ายอื่นด้วย เช่น จากฝ่ายบริหาร เป็นต้น ดังนั้น หากฝ่ายอื่นไม่ยอมทำตาม คำสั่งศาลสูงก็ด้อยประสิทธิภาพลง ในประวัติศาสตร์การเมืองอเมริกันส่วนใหญ่ไม่ค่อยเกิดเหตุการณ์แบบนี้ขึ้น เพราะคำวินิจฉัยของศาลสูงส่วนใหญ่เป็นเพียงแค่การตีความในประเด็นที่ขัดกับกฏหมายรัฐธรรมนูญเท่านั้น เช่น การออกกฎหมายใหม่ๆ ของมลรัฐต่างๆ ที่ส่วนใหญ่หากมีการฟ้องต่อศาลสูง ก็เป็นเพียงการวินิจฉัยว่าขัดหรือไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญเท่านั้น น่าสังเกตด้วยว่า การตัดสินของศาลสูงอเมริกันไม่ก้าวล่วงไปถึงกระบวนการภายในของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เช่น การลงไปล้วงลึกถึงที่มาของการออกฎหมาย แต่จะพิจารณากฎหมายที่ออกมาแล้วเท่านั้น ว่าขัดกับกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือไม่เท่านั้น หรือหากเป็นกฎหมายทั่วไปก็จะพิจารณาว่ากฎหมายที่ออกมาโดยรัฐบาลท้องถิ่น (Local law) ขัดกับกฎหมายกลาง (Federal law) หรือไม่อย่างไร ที่สำคัญ คือ รัฐธรรมนูญอเมริกันได้วาง ระบบที่เรียกว่า “การแก้ไข” หรือ Amendment ที่หมายถึง การตีความของศาลสูงอเมริกันนั้นอาจถูกลบล้าง (Overrule) ได้ด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ, คำวินิจฉัยของศาลจึงไม่ใช่เป็นคำตัดสินสุดท้ายที่จะแก้ไขอะไรไม่ได้อีกต่อไป นอกเหนือไปจากระบบการถ่วงดุลศาลจากประชาชนในเชิงของการยอมรับของสาธารณะหรือ Public Acceptance Public Acceptance ที่หมายถึง คำตัดสินของศาลจะต้องได้รับการยอมรับและต้องไม่ขัดแย้งกับมติสาธารณะจนเป็นเหตุให้เกิดความขัดแย้งกันในระหว่างหมู่ชนหรือประชาชนโดยทั่วไป